3. 焦作工贸职业学院刘淑婷：

产教融合模式助推区域经济发展的现状、问题与对策研究… 89

3. 渤海大学管理学院张岩松：

低空经济背景下无人机物流的发展现状、制约问题与对策研究… 96

3. 南京警察学院人事处张青：

高校干部人事档案专项审核工作中的问题与对策探讨… 99

3. 广西电力职业技术学院谭琳芳：

高校债务管理存在的问题及其对策… 104

3. 云南文化艺术职业学院常存平：

高职院校干部人事档案数字化管理存在的问题及其对策… 109

3. 沈阳理工大学经济管理学院李丹晶：

国有企业内部审计存在的问题与对策分析… 114

3. 北京联合大学图书馆黎松炎：

教育强国建设背景下高校基层管理队伍建设的要求、问题与对策……120 19．河南工业贸易职业学院李丹：

教育系统党性教育培训工作中存在问题及对策研究… 125

20．浙江旅游职业学院葛丽敏：

人工智能融入高校思想政治教育的价值意蕴、现实问题与对策建议…130 21．李涛：

社会主义核心价值观引领微短剧精品化发展：意义、问题及对策……134 22．湖南农业大学公共管理与法学学院陈玲：数字赋能乡村民宿发展中政企

合作的问题与对策研究以湖南省G县为例 140

23. 苏州大学王文洁：特色党建引领课程思政建设探索与实践 以全国党建

工作样板支部苏州大学唐仲英医学院研究院第一党支部为例…152

23. 杨尚钊：乡村旅游地返乡留乡农民工就地就近就业的现实问题及对策建议 以贵州省为例…159

24. 甘肃民族师范学院范乾苏：

乡村振兴背景下甘南州民宿经济调查研究… 165

23. 天津商业大学魏晓雯：

新时代基层公务员激励问题与对策研究… 173

23. 安徽工程大学邹俊：

长三角省际毗邻地区交通一体化高质量发展的问题及对策… 178

三、企业

23. 中铁十六局集团第五工程有限公司李盼盼：

国企执行“三重一大”决策制度的问题及对策 190

23. 安徽华塑股份有限公司黄园园：

企业档案管理工作中存在的问题及对策研究… 196

23. 四川省电力公司凉山供电公司杨倩倩：

新时代国企党建工作与业务融合的问题及对策… 200

23. 卢世勇：

新形势下基层思想政治工作的常见问题与解决对策… 204

23. 中国移动陕西公司课题组：

以系统观念推进国企党建质量整体跃升… 208

四、医院

23. 镇平县中医院侯豪：

公立医院人力资源管理存在的问题及对策研究… 213

23. 上海市浦东新区社区卫生指导中心李鑫：

上海市浦东新区医养结合需求与服务的调查研究… 219

“十五五”时期上海高质量充分就业：趋势研判、政策思路与重点举措

上海市总工会课题组

一、问题的提出

就业是最基本的民生，是经济发展与民生改善、社会稳定与国家安全之间的重要桥梁与纽带。当前，贸易保护主义抬头，全球经济增长放缓，不稳定、不确定性因素增加，我国就业形势面临巨大挑战，2020年以来全国就业人数多次出现降幅超过0.5%的负增长情况，企业“招工难”与劳动者“就业难”、低端“就业难”与中高端“人才荒”的结构性矛盾日益突出。党的十八大以来， 党中央高度重视就业问题，提出“实施就业优先战略”。

党的二十大报告中首次提出“促进高质量充分就业”。2024年9月出台的《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》强调，“就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安”。

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，面对发展环境的深刻复杂变化，必须彰显我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大的长期向好趋势，特别是丰富的人才资源优势。未来五年，我国就业市场将面临全球产业链重构、科学技术加速迭代、就业观念转变、区域发展不均衡等内外部影响，就业发展环境更为复杂多变。①党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对“十五五”时期实施就业优先战略、促进高质量充分就业做出部署，明确加强产业和就业协同， 完善人力资源供需匹配机制、就业支持和公共服务体系、劳动标准体系和劳动关系协商协调机制、就业影响评估和监测预警。作为就业优先战略的核心概念， “高质量充分就业”的具体表现已较为清晰。宏观层面上，主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；微观层面上，主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等。②学界主要聚焦高质量充分就业的概念内涵、影响机制、评估测度等方面进行研究。关于概念内涵，尽管尚未形成普遍性共识，但基本认同应从量和质的维度看待就业问题。就业数量是基础，充分就业表现为“扩容”； 就业质量是保障，高质量就业表现为“提质”。③有学者进一步提出高质量充分就业的结合点是增效，就业应与产业相协同，保障劳动力市场资源高效配置。

④关于影响机制，学界普遍认为以新质生产力为代表的技术进步对就业有根本性影响，技术进步推动产业转型升级的过程中，替代效应与创造效应并存，改变了就业市场的总体结构。⑤应对这一变化时，要注意各级政府间、政府部门间的政策协同，释放技术进步促进高质量充分就业的最佳效应。⑥关于评估测度，通过构建高质量充分就业水平指数，从就业数量与就业质量方面进行统计测算，我国整体就业水平呈现稳步提升趋势，充分就业水平高于高质量就业水平，区域上呈现“东部>中部>西部>东北”的差异化分布。

梳理现有研究成果后发现，尽管学术界已经大力开展就业问题的理论研究， 但对于我国就业领域存在的实践困境缺乏更为细致深入的探讨，特别是针对“十五五”时期促进高质量充分就业的研究较少，仅有的文献聚焦制定就业专项规划的意义以及可能面临的机遇与挑战，政策建议缺乏具体措施。对于“十五五” 规划编制工作，现有研究与实践需求相对脱节，对编制规划的指导意义不足。有鉴于此，本文选择中国最大的经济城市——上海为研究对象，通过总结“十四五”时期就业发展态势、预判未来五年就业变化趋势，提出适合大型城市促进高质量充分就业的政策思路及实践路径，为“十五五”时期将就业优先战略由“路线图”落实为“施工图”提供地方性参考经验与决策依据。

二、“十四五”时期上海就业发展基本态势

“十四五”时期①是我国就业事业快速发展的时期，也是就业困难挑战比较大的时期，稳增长、稳就业的压力始终存在，结构性就业矛盾不断凸显。上海积极落实就业优先战略，深入践行“人民城市”理念，坚持实施更加积极的就业政策，坚持稳定就业和扩大就业并重、促进创业和提升职业技能并举，不断扩大就业容量，实现更高质量的充分就业。

（一）就业规模稳中趋缓，总量矛盾有效纾解

“十四五”时期，上海基本完成新增就业与调控失业任务，全员劳动生产率大幅提高。根据中国统计年鉴，2020—2024年上海就业人员数量出现小幅下降，由2020年底的1374万人降至2024年底的1330万人，年平均降幅为0.81%。2020

—2024年城镇新增就业人数年均59.93万人，最低值为2022年的56.35万人， 2023、2024年的城镇调查失业率分别为4.5%、4.2%。根据上海市国民经济和社会发展统计公报，劳动生产率从2020年的30.28万元/人，大幅跃升至2024年的40.55万元/人（见图1），增长率达到33.91%，较人均GDP增幅高出3.86个百分点，远高于“十四五”规划要求的36万元/人。

与此同时，上海常住人口中16—59岁劳动年龄人口数量减少，劳动者素质稳步提升。根据上海市人口普查年鉴数据，2020年劳动年龄人口为1651.01万人， 较2010年减少93.42万人。2020年劳动年龄人口的劳动参与率为78.85%，较2010 年提高5.03个百分点。劳动年龄人口绝对值减少对上海就业规模缩小具有一定的影响。根据中国劳动统计年鉴，2023年上海就业人口中，接受过大专及以上程度教育的人数占比为55%，较2020年增加5.1个百分点。其中，大专学历占比减少0.4个百分点，本科、研究生学历占比分别增加3.6、1.9个百分点。根据上海市人口普查年鉴数据，2020年上海劳动年龄常住人口中，受过高等教育的占比为46.43%。上海市国民经济和社会发展统计公报数据显示，2020—2024年累计完成补贴性职业技能培训649.97万人次；2022—2024年支持企业开展新型学徒制培训总计3.91万人，新增取得高级工以上职业资格证书和技能等级证书14.62万人次。

（二）就业结构持续优化，供需匹配逐步改善

近年来，上海就业的产业集聚效应明显，服务业吸纳就业能力显著增强， 就业渠道不断拓展，推动劳动用工模式向多元化、灵活化转变。中国统计年鉴数据显示：2024年底上海第一、二、三产业的就业人数分别为20万人、426万人、884万人，较2020年分别减少7万人、22万人、15万人；三次产业就业结构为1.50：

32.03：66.47，与2020年相比，一产、二产就业占比下降，三产就业占比上升。从行业来看，上海工会统计手册数据（见图2）显示：2024年制造业和建筑业的用工占比分别为22.40%、10.10%，较2020年分别减少2.65和0.68个百分点；信息传输、软件和信息技术服务业，以及科学研究和技术服务业的用工占比分别为4.78%、2.45%，增加0.04、0.44个百分点；居民服务、修理和其他服务业， 公共管理、社会保障和社会组织的用工占比分别为10.00%、8.96%，较2020年分别增加0.42、1.72个百分点。从所有制来看，上海的就业结构调整表现为：国有经济和外资经济通过产业转型向高端制造、技术研发等领域进军，推动用工从劳动密集型向技术密集型迁移，民营经济、个体及其他经济吸纳大量减员劳动者。根据上海市总工会组织开展的上海职工收入调查网抽样调查，2024年国有经济、外资经济用工较2020年分别减少1.33万人、11.63万人，占比下降1.83、2.48个百分点，民营经济、个体及其他经济分别增加13.56万人、38.04万人， 占比上升0.66、4.57个百分点。

“十四五”时期，上海加大就业困难人员帮扶力度，困难群体就业状况有

所改善。根据上海市国民经济和社会发展统计公报，2020—2024年，帮助就业困难人员实现就业累计35.13万人次，新消除零就业家庭504户，创业帮扶7.34 万户，帮助5.83万名长期失业青年实现就业创业。2024年上海高校应届毕业生人数达到24.5万人，政策重点聚焦“保就业”，政策性岗位招聘向应届毕业生倾斜，给予用人单位或劳动者一次性就业创业补贴，提供职业指导、技能提升、岗位推介等实名服务。

（三）就业质量稳步提升，保障体系持续完善

“十四五”时期，上海实现居民收入增长与经济增长基本同步，但劳动报酬变化率未能与劳动生产率同步提高（见图3）。上海市国民经济和社会发展统计公报数据显示，2024年上海居民人均可支配收入88366元，较2020年增长22.34%，较GDP增速高出3.06个百分点。根据上海市人力资源和社会保障局公布的数据，上海2024年度全口径城镇单位就业人员平均工资（即社平工资，作为下一年度社保缴费基数）为12434元/月，全年为149208元，较2020年增长20.27%； 根据上海市总工会组织开展的上海职工收入调查网抽样调查数据，2024年上海职工平均工资为143029元，较2020年增长25.99%。人社部门公布的官方数据与工会的抽样调查数据均显示， 劳动报酬增长率显著低于劳动生产率增幅

（33.91%，见前文）。上海市人力资源和社会保障局公布的数据显示，2025年上海月最低工资标准为2740元，小时最低工资标准为25元，较2020年分别增加260元、3元。按最低工资获取的劳动报酬（含社保与公积金个人部分）为3658 元/月，仅为社保缴费基数（社平工资）的29.42%。此外，2023—2025年人社部门已连续三年未公布企业工资指导线。

近年来，上海持续扩大社保覆盖面，灵活就业参保取消户籍限制，“新职伤”试点落地。上海市国民经济和社会发展统计公报数据显示，截至2024年末， 上海共有1714.06万人（包括离退休人员）参加城镇职工基本养老保险，有71.14 万人参加城乡居民基本养老保险，共有1631.35万人（包括离退休人员）参加职工基本医疗保险，有388.87万人参加城乡居民基本医疗保险，达到“十四五” 规划预期目标。2023年5月1日起，上海取消灵活就业人员参加职工基本养老和医疗保险的户籍限制；2024年3月1日起，灵活就业人员缴纳职工基本养老保险费的比例从24%降到20%；2025年6月1日起，灵活就业人员自愿缴存住房公积金政策实施，缴存后其享有购房时申请公积金贷款等权利。

当前上海约有300万新就业形态劳动者，亟须为这一群体的权益提供保障。

2022年1月，上海市人社局等8部门印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，健全新就业形态劳动者在公平就业、劳动报酬、休息休假、劳动安全、社会保险、职业伤害保障等方面的相关制度。2022年5月《上海市新就业形态就业人员职业伤害保障试点实施办法》公布，7月试点工作启动，将出行、外卖、即时配送、同城货运4个行业中7家规模较大的平台企业纳入试点范围。截至2024年6月底，已累计将7家试点平台企业的113.09万名新就业形态就业人员纳入保障范围。①市总工会于2019年推出《上海工会灵活就业会员专享基本保障》，2023年优化为《上海工会新就业形态劳动者（灵活就业人员）专享保障》，2024年有95.73万名劳动者参保，累计参保人数达345万人次。

（四）就业政策健全完善，服务效能迭代升级

2020年以来，上海积极推行就业与社会保障领域的地方性法规修订工作， 建立向线上融合、向基层延伸的公共就业服务体系，持续推进建立劳动关系矛盾预警机制、实施劳动解纷“一件事”改革等举措，积极回应就业形势以及劳动用工领域的新情况、新问题。市人大常委会于2022年5月通过修改《上海市工会条例》，2023年2月表决通过《上海市就业促进条例》。市人社局联合多部门先后出台有关青年就业创业见习、灵活就业人员就业创业、创业扶持政策举措、创业培训事项等政策；为规范劳务派遣，出台进一步规范劳务派遣用工的政策文件；为调动企业吸纳就业的积极性，出台用人单位一次性扩岗补助、一次性吸纳就业补贴等政策；为加大技能人才培养力度，出台重点产业领域技能人才培养试点、职业技能提升补贴等政策。

为了更好地提供公共就业服务，上海开展“15分钟就业服务圈”建设，依托社区资源，嵌入式设立社区就业服务站点。截至2024年12月底，全市16个区已经建成355个社区就业服务站点，覆盖全部街镇。2021年10月，上海公共就业招聘新平台（https：//jobs.rsj.sh.gov.cn）正式上线，2023年6月入驻“随申办”。市总工会推出“会聘上海”工会就业平台，为就业困难人员、高校毕业生等群体提供职业介绍、职业技能培训等服务。

近年来，上海积极推进劳动争议源头预防、一口受理、流程提效等全流程服务。同时，充分发挥市协调劳动关系三方机制，市人社局会同市总工会、市企联、市工商联等定期协商，研究分析全市劳动用工领域的新情况、新问题， 协同联处重大群体性劳动纠纷和争议。根据中国劳动统计年鉴，2020—2023年上海各级劳动仲裁机构累计受理劳动争议案件25.87万件，结案25.79万件，年

度结案率平均为93.96%。劳动关系保持和谐稳定，根据上海工会统计手册，2024 年和谐劳动关系达标企业累计达到1.31万家。

三、“十五五”时期上海就业总体趋势预判

“十五五”时期是我国面向2035年基本实现现代化目标承上启下的关键时期，也是上海面向2035年加快建设“五个中心”、基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市蓄力而上的关键时期。未来五年，上海总体发展仍处于重要战略机遇期，预计将继续保持中高速增长，经济稳中向好，为充分就业创造良好条件，新的就业增长点不断涌现。同时，劳动者技能与产业升级的适配性不足问题凸显，区域经济崛起给外地来沪人才留存率带来挑战，新就业形态群体扩张与劳动权益保障不完善可能削弱上海的就业集聚效应。

（一）经济波动冲击需求侧，就业总量面临压力

经济发展是稳定和扩大就业的根本途径。“十五五”时期，上海经济仍将持续保持中速发展，年增幅预计为5%左右。根据2000年以来的数据测算（见图4）， 上海经济对就业的拉动效应大致表现为，经济增长率超过4%之后每增加1个百分点，将拉动就业增长0.3023个百分点。与2019年新冠疫情发生前相比，上海经济的就业拉动能力趋弱，目前经济发展的就业创造效应尚未完全恢复，按照当前情况测算，就业人数总量预计每年减少5万人。①从实际情况来看，2020—2024 年每年新增就业人数均超过55万，高于“十四五”规划要求，但就业人数总量整体仍为负增长。“十五五”时期，上海仍将面临较大的就业增长压力，就业总人数可能面临持平甚至小幅减少的趋势，预计每年新增就业人数达到70万人以上才能维持现有就业规模。

近年来，上海大力推动产业结构调整和转型升级，将发展战略性新兴产业作为重要方向，提高产业的核心竞争力和国际影响力。根据上海市国民经济和社会发展统计公报，2024年战略性新兴产业增加值为12532.96亿元，较2020年增长71.04%，占全市GDP的23.2%，占比较2020年增加4.31个百分点。根据2013 年以来的数据测算，战略性新兴产业总体上对就业有负向影响，仍处于岗位“消灭”阶段，但工业领域战略性新兴产业已展现出一定的就业创造效应，形成结构性差异特征。

新型产业体系正在深刻重塑企业用工需求，存续企业出现正规劳动用工规模逐年缩减的情况。上海市总工会职工收入调查网抽样调查数据显示，企业正规用工数量从2020年501人/家减少到432人/家，用工需求减少13.72%，其中劳

动合同工减少11.36%、劳务派遣工减少25.96%。制造业、商贸流通业、商务服务业、社会服务业均出现不同幅度的减员，2020—2024年间各行业人员年变化幅度的均值分别为-6.39%、-4.26%、-2.14%、-1.28%；而技术服务业（含信息传输、软件和信息技术服务业以及科学研究和技术服务业）出现用工需求增长， 变化率均值达0.89%。具体到制造业，2020—2024年，制造业企业人员每年变化幅度均值为-6.39%，4年间总人数减少26.36%；其中，劳动合同工年变化幅度均值为-5.54%，4年间人数减少23.15%，劳务派遣工、服务外包工年变化幅度时增时减、波动较大，劳务派遣工4年间人数减少25.36%，服务外包工4年间人数增加5.79%。数据显示，传统用工格局正经历着深刻变革，减少正规用工、增加灵活用工以及增加通用性岗位构成企业应对技术影响的用工策略。

此外，上海虽为一线城市，但平台经济市场规模增速明显趋缓，用户规模与市场渗透率已逼近高点，企业不再为了抢占市场而盲目扩张并开展大规模招聘，而是转为优化存量人力资源。根据上海市国民经济和社会发展统计公报， 2024年信息传输、软件和信息技术服务业的固定资产投资为负增长，下降11.9%， 而此前2021—2023年的年投资增幅均超过20%，反映出上海信息技术产业发展放缓。平台经济、零工经济下日益壮大的“数字游民”群体，因其倾向于“边工作、边旅居”的生活方式，较少选择生活成本高昂、生活节奏紧凑的上海作为长期居住地。“十五五”时期，上海平台经济增速将持续放缓，规模扩张缓慢对就业增长的拉动十分有限。

（二）结构失衡制约供给侧，人才适配亟须破局

上海作为深度老龄化、户籍人口负增长的超大型城市，在常住人口结构上呈现出总量平稳、就业收缩、潜力不足的情况。根据上海市人口普查年鉴数据， 2020年上海16-59岁劳动年龄人口中，青年（16-34岁）、中年（35-49岁）、中老年（50-59岁）占全市总人口的比例分别为28.40%、23.84%、14.15%，较2010 年分别降低了7.74、0.48、1.17个百分点。在就业人口中，青年劳动者占比下降，超龄劳动者增多，劳动参与率上升；2020年青年劳动者占全市总就业人口的比例较2010年下降7个百分点，中老年劳动者占比增加0.06个百分点，超龄劳动者（年龄超过59岁的劳动者）占比增加0.054个百分点，劳动参与率提高5.03 个百分点。

上海是典型的人口导入型城市，其劳动年龄人口的流动性影响着就业市场的劳动力供给结构。根据上海统计年鉴数据：2023年上海户籍人口迁入28.88万

人，较2020年迁入数增长93.78%；2023年迁出3.01万人，较2020年迁出数减少11.68%。随着户籍制度改革和落户条件放宽，人才引进与居转户已成为上海户籍人口增长的主要来源。据社会咨询机构统计，2020—2024年人才引进、居转户的落户人数分别为15.49万人、12.14万人，其中2024年公示的主调人数分别为4.34万人、3.67万人，落户人数创历史新高。

引进高水平国际人才是上海提高城市全球竞争力、构建国际化人才高地的核心战略。上海科技进步报告数据显示，截至2023年底，在沪工作外国人总量7.2万余人，有效期内“外国人工作许可证”约5.7万份，其中外国高端人才（A 类）约1.6万份。

“十五五”时期，区域经济快速崛起将导致城市间人力资源竞争加速，上海将面临吸引与留住人才的挑战。根据上海市人口普查年鉴，2020年上海外来常住人口1047.97万人，其中20—59岁劳动年龄人口868.11万人，10—19岁潜在劳动人口51.13万人。与2010年相比，外来常住人口增加16.74%，20—59岁的外来人口增加17.23%，10—19岁外来人口减少31.54%。值得注意的是，从江苏、安徽、江西、河南、湖北、四川、重庆等地流入上海的人数无论是增加还是减少，来自这些地区的10—19岁年龄段人口均减少，分别较2010年减少1.77万人、13.28万人、1.17万人、0.84万人、2.02万人、3.56万人、1.48万人，降幅分别达20.73%、54.66%、30.56%、10.13%、65.02%、63.09%、66.43%。

上海就业市场正在经历由“人口规模驱动”向“人才质量驱动”的转型期， 高素质劳动者成为优化劳动力供给结构的核心驱动力。企业在转型过程中对高技能人才的需求增加，招录劳动合同工时有一定的技能要求。上海市总工会职工收入调查网抽样调查结果显示，2024年高技能人才（技能等级为高级工及以上）占技术工人的29.50%，在合同制工人、派遣制工人中的比重分别为45.72%、10.10%。双师型人才、复合型人才相对稀缺，在合同制工人中的占比仅为5.39%、

42. %。实践中，劳动者素质提高存在“专业错配”与“知识断层”双重困境。由于等级工考试与高校理工类专业设置不匹配，部分工程硕士专业毕业生难以直接参加高级工认证；上海继续教育专业以文科为主，一线劳动者的学历提升多为管理学、经济学、法学等专业，极少接受理工科教育。

上海的教育资源较为丰富，拥有一大批高等院校和中等职业学校，但专业设置以人文社科类为主，难以满足当前企业的用工需求。根据上海统计年鉴， 2023年上海高校毕业生中，文科院校（哲学、经济学、法学、教育学、文学、

历史学、管理学、艺术学）及综合大学占比达到55.62%，理工科院校（理、工、农、医）占比不到45%。中职毕业生中约有一半人的专业为财经商贸、旅游服务、文化艺术、教育与体育、公共管理与服务等第三产业，占比达48.21%；技能型专业（如装备制造、电子与信息等）的中职毕业生占比仅有26.42%。尽管院校已经调整专业设置，但2023年高等院校新招收的学生中文科院校及综合大学占比达57.26%，工科院校在校学生占比下降0.44个百分点；中等学校新招收的学生中有45.96%的人就读于服务业专业，技能型专业在校学生占比仅提高0.49个百分点。“十五五”时期，企业用工需求与教育系统人才培养的错配问题将更严峻，劳动力供需的结构性失衡将成为制约上海城市经济转型的深层矛盾。

（三）外部性因素叠加影响，就业市场多维承压

上海经济的对外依存度较高，外贸、外资对上海就业影响较大，近年来全球经济的不确定性增加，货物进出口贸易额下降、实际利用外资金额增幅放缓对上海就业市场已产生影响。2010年以来，上海经济的对外依存度呈现下降趋势，货物贸易持续逆差。根据上海市国民经济和社会发展统计公报，2024年上海市货物进出口总额42680.87亿元，约为上海GDP的79.15%，首次低于80%。上海服务贸易发展增长较为缓慢。根据上海统计年鉴，2023年进出口总额2086.05 亿美元，约为上海GDP的31.13%，2017—2023年每年进出口额变化率的均值仅为3%。近年来，上海实到外商直接投资金额增幅放缓，2024年继2017年之后再次出现负增长。根据上海市国民经济和社会发展统计公报，2024年外商直接投资实际到位金额176.73亿美元，较2023年下降26.6%。数据显示，货物贸易、服务贸易、外商直接投资对就业均有正向影响，其中服务贸易的就业拉动效应较为明显，外商直接投资的就业创造能力趋弱，滞后（延迟一年）效应也不明显。

①

投资与消费作为拉动经济的重要方式，对就业有着直接影响。上海的固定资产投资一直保持较高增长速度，除2022年为负增长外，增速基本在5%以上。根据上海市国民经济和社会发展统计公报，2024年全社会固定资产投资约为11279.57亿元，较2023年增加4.8%，大概相当于2024年上海GDP的20.92%。②2020

—2024年，上海社会消费品零售总额出现两次增长（2021年13.50%、2023年12.60%）和两次下降（2022年-9.10%、2024年-3.1%）。数据显示，全社会固定资产投资、社会消费品零售总额的增加对就业有正向影响。③“三驾马车”中， 进出口与消费对就业的影响比较接近，投资对就业的影响趋弱。“十五五”时

期，中美之间的贸易摩擦可能持续较长时间，消费将是拉动就业的重要动力。 上海正在通过加快新城建设，引导中心城区人口向郊区疏解，“职住分离”

现象是“十五五”时期面临的一大挑战。目前，中心城区的居住人口占比高于就业人口占比，就业人口大幅导入郊区，导致中心城区“产业空心化”。根据上海市人口普查年鉴，2020年中心城区在批发和零售业，住宿和餐饮业，租赁和商务服务业，居民服务、修理和其他服务业，以及教育、卫生和社会工作等生活性行业的就业人口总体较2010年减少130万人，其中就业人口下降最大的是批发和零售业，降幅达10.58%。

受世界营商环境评价导向影响，上海劳动权益保障出现“去监管化”趋势。根据中国劳动统计年鉴，2020—2023年，上海处理结案的劳动争议仲裁案件中， 劳动者胜诉率为9.17%，较全国低16.82个百分点，企业胜诉率为21.33%，较全国高11.16个百分点。同时，案外调解率低于全国，2020—2023年上海案外调解案件约为结案案件的18.51%，较全国低7.61个百分点。“十五五”时期，上海将继续作为样本城市参与世界银行营商环境评价，评价中促进就业灵活性的要求可能会加剧上海劳动用工去监管化趋势，劳动权益保障面临更大挑战。

上海市总工会职工收入调查网抽样调查数据显示，2024年劳动合同工、劳务派遣工、服务外包工平均工资为147922元、102481元、88970元。调研中上海劳动者实际收入水平低于统计部门、人社部门公布的数据。受经济下行压力影响，2020—2024年上海调整最低工资标准的频率由一年一次改为两年一次，增长率均值为1.66%，调整幅度接近于居民消费价格指数（CPI），低于社保缴费基数、失业保险支付标准、最低生活保障标准的增幅。2025年，上海最低工资标准为2740元/月，为最低生活保障标准（1650元/月）的1.66倍、1年内失业保险金支付标准（2305元/月）的1.17倍。“十五五”时期，上海工资与社保政策具有较大程度的连续性，在此情况下，依靠现有收入分配秩序难以有效支撑劳动者实际收入增长。

四、“十五五”时期上海促进高质量充分就业的政策思路

“十五五”时期，上海促进高质量充分就业，应当立足经济增速换挡与产业结构转型的背景，以“就业优先、产业联动、技能成才、权益保障”为核心思路，以“经济增长与就业稳定协同共进、产业升级与人才培育同频共振、权益保障与高质量发展有机统一”为基本要求，将就业扩容提质作为城市经济社会发展优先目标，探索形成“以发展拓岗位、以技能提质量、以保障稳预期”

的超大城市就业治理新范式，让上海经济发展成果惠及全体劳动者。

（一）促进高质量充分就业的工作思路

一是以中高速经济增长夯实就业基本盘，保持就业形势总体平稳。立足“十五五”时期上海经济社会发展预期，以“维持就业形势总体稳定”为基本目标， 深化实施积极的就业政策。上海经济总量已突破5万亿元，传统经济增长模式的就业创造效应呈递减趋势，经济拉动就业的方式正由生产要素驱动转向创新要素驱动，应加快构建与新质生产力发展相匹配的就业政策体系。

二是以产业提质增效化解结构性矛盾，实现产业需求与人才供给的精准对接。制定重大产业政策、项目规划及改革措施，应前置性开展就业影响评估， 综合考量政策实施及项目落地后的就业创造及替代效应。评估工作要突破岗位数量核算的传统方法，关注对主导产业、上下游产业链的集聚效应，评估劳动条件、技能要求、权益保障等要素变化，动态监测岗位稳定性，避免因政策导致的结构性失业风险。

三是以“居住—就业”优化城市规划布局，将就业人口流动纳入城市空间规划调整机制。中心城区人口梯度转移过程中，要评估人口迁移后对生活服务业、都市型产业及灵活就业的影响，预判就业变化情况，将就业容量融入城市总体规划，发挥“15分钟就业服务圈”建设优势，动态掌握就业岗位、人才居住、教育培训情况并优化配套布局，避免因人口外迁导致中心城区出现产业空心化与就业断层风险。

四是以技能培育贯穿教育全链条，发挥2026年世界技能大赛主办地优势， 推动在沪高校将通用性技能培训纳入课程体系。打通学历教育与职业能力培养的双向通道，构建产教深度融合的职业教育与终身学习体系。高等院校开展跨学科通识技能教育，鼓励学生考取与本专业相关的职业资格或技能等级。深化专业硕士培养改革，将技能认证嵌入理工类专业硕士培养方案，推动人才培养标准与行业准入标准对接。

五是以数字经济引领就业创业新模式，探索“场景化治理、差异化施策” 治理模式。针对网约车、外卖配送等体力劳动为主的新就业形态劳动者，参照标准劳动关系制定“类雇员”劳动权益清单；针对在线内容创作、知识付费、远程办公等个体创意劳动场景，深化试点建设“数字游民公社”，打造共享办公空间；在改革前沿区域，探索建立“数字就业创新试验区”，吸引新型数字平台企业落户。

六是以制度创新筑牢权益防线，营造一体化公平就业环境。对标国际高标准经贸规则中的劳工条款，扭转劳动用工领域去监管化趋势，重点监测违法解雇、超时劳动、过度加班、克扣工资、剥夺休息等侵犯劳动者权益的行为。民生保障政策制定与调整应充分听取工会及劳动者代表的意见，规范地方招商引资法规制度，引导企业在政策制定过程中保障劳动者合法权益。审查全市劳动就业领域政策法规保护力度，及时修订规范性文件，与上位法及同级文件保持一致。

（二）促进高质量充分就业的建议指标

“十五五”时期，上海要充分把握劳动力市场演变的规律和特点，锚定就业规模稳定与就业质量跃升双重目标。在指标设计上，遵循“系统性、可量化、可监测”的原则，构建覆盖总量、质量、效率的就业指标体系，具体包括以下八个核心维度及细化指标：

1. 就业规模总体稳定，重点群体就业持续改善，劳动力市场供求基本平衡。主要监测城镇新增就业人数和调查失业率，关注重点群体就业率及失业人员再就业情况，确保就业规模在合理区间波动但整体保持增长韧性。

2. 劳动者素质大幅提高，高等教育与职业教育专业设置更加匹配产业转型 升级和高质量发展的需要。主要评估劳动年龄人口平均受教育年限及接受高等教育的人口比例，关注数字经济、绿色经济等新兴领域人才供给匹配度。

3. 高技能人才总量稳步扩大，技能人才队伍规模壮大、结构优化、分布均 衡。主要指标为补贴性职业技能培训人次、新增取得高级工及以上职业资格证书或职业技能等级人数、高技能人才占技能劳动者比重，强化“产才融合”导向。

4. 工资收入分配制度持续完善，居民收入增长与经济增长基本同步，劳动 报酬与劳动生产率同步提高，最低工资调整幅度与职工平均工资增长幅度相协调，每年公布企业工资指导线，健全工资合理增长机制。

5. 劳动关系和谐稳定，劳动权益保障进一步加强，更多劳动者实现体面劳动。主要关注和谐劳动关系创建达标企业数量、劳动人事争议仲裁年度结案率， 重点做好新就业形态和灵活就业劳动者权益保障。

6. 创业带动就业动能持续释放，创业环境更加优化，政策服务体系更加完 备，创业机会更多、渠道更广，更多人可以通过创业实现人生价值。主要评估帮扶引领成功创业人数、居民整体创业活动率，提升创新创业的活跃度与参与

度。

7. 公共就业服务均等可及，服务制度和标准体系全面完善，智慧服务能力

显著提高，实现社会保障卡发行应用全覆盖，推动区域内基本公共服务一体化。8．人才培养使用不拘一格，重点区域人才吸引能力大幅提升。重点监测五

大新城等区域人才留存率、劳动者技能匹配就业率，特别关注国际人才集聚度、本土人才成长性。

上述建议指标主要参考全国及上海“十三五”“十四五”时期各类规划， 具体内容详见表1。其中，高技能人才占技能劳动者比重、最低工资调整幅度、帮扶引领成功创业等指标，为“十三五”时期上海就业和社会保障专项规划的考核指标；重点区域人才留存率、技能匹配就业率则是基于上海就业发展趋势创新提出的，其评价方式仍有待通过调查研究进一步明确。

五、“十五五”时期上海促进高质量充分就业的重点举措

根据“十五五”时期上海就业将面临经济的就业拉动效应减弱、适龄劳动者减少、人才供需错配、不确定难预料因素增多等严峻形势，针对上海现有就业保障、收入分配、人才培养、权益保障等领域政策存在的问题，促进“十五五”时期上海高质量充分就业可从以下几方面着手。

（一）强化就业优先战略，构建就业政策协同创新体系

一是构建就业友好型社会的政策协同创新体系，打造全维度就业支撑框架。上海应探索推出“就业友好型”专项激励，对吸纳就业能力强、劳动用工稳定、工资稳步增长的企业，给予税收减免优惠。建立产业政策动态调整机制，企业连续多年减员则自动触发技能培训、创业扶持等配套措施。在就业人口导入区规划“产业社区就业核”，要求重大产业项目配套建设就业服务驿站、技能培训中心、职工公寓、社区商业综合体。构建城市更新就业保障模式，出台“旧区改造就业安置优先”政策，在规划阶段制定《就业保障方案》。

二是构建新质生产力就业生态，培育创业生态倍增引擎。积极开发新职业、新岗位，建立新职业技能认证/职称评审快速通道。上海应建立产业就业配比目录，明确将产值对应的直接就业岗位数作为政策补贴的依据之一。在科创集聚区建设“创业孵化加速带”，重点扶持硬科技、数字创意、绿色经济等领域创业项目。在高校推广“创业教育贯通工程”，将创业实训纳入本科生必修学分。鼓励龙头企业开放应用场景，通过“创业裂变计划”支持内部员工创新创业。深化长三角创业政策对接，推动G60科创走廊九城市创业资源互通、资质互认、

服务共享。

三是构建“政策协调、资源整合、利益共享”的就业协同机制，建设世界重要人才中心和创新高地。上海应依托行业龙头企业与顶尖高等院校，构建全链条人才培育基地，建立集研发、制造、应用于一体的人才生态圈。建立“高端产业就业景气指数”，动态发布紧缺岗位指数、薪酬中位数、岗位竞争指数等数据，引导劳动力市场向高端领域有序流动，让“上海就业”成为全球人才配置的“风向标”。

（二）完善重点群体就业支持体系，促进多渠道就业创业

一是实施青年就业振兴计划，提振青年人就业意愿，推行就业重启计划。相关部门为就业意愿较低的青年人提供“心理重建+技能重塑”培训，向主动参与培训者在培训期间发放生活补贴。试点“就业积分奖励”制度，将志愿服务、技能学习折算为积分，可兑换住房补贴、医疗优惠等公共服务资源。

二是深化重点群体就业保障，形成立体化帮扶支持网络。上海应构建生育友好型就业环境，保障妇女就业创业合法权益，工会联合妇联开展“她力量·职等你来”专项行动，为女性提供灵活工时岗位和托育服务补贴等。推动党政机关、事业单位、群团组织按比例安置残疾人就业，开发“云客服”“手语翻译” 等居家岗位。

三是护航新就业形态劳动者权益，构建新就业形态劳动者权益保障体系。应参照标准劳动关系制定《平台从业者权益清单》，明确最低工资、工作时间、职业伤害保障等核心权益，推行劳动条件公示，强制平台设置权益告知弹窗。构建“数字游民”生态圈，鼓励环境优美的郊区街镇打造集共享办公、生活服务、社交活动于一体的综合性社区，配置共享办公、直播基地、创意工坊等物理空间。

（三）破解劳动技能适配性难题，建设新型劳动者队伍

一是构建全周期职业生涯教育体系，推行全学段职业启蒙教育。上海应将“劳动教育”纳入中小学必修课，“职业指导”纳入高等教育思政课，推动课程内容与产业需求、科技前沿动态衔接。试点“学科交叉”培养模式，鼓励学生选修相近专业的课程，配备由教授、行业专家、技术工程师组成的跨学科师资团队，实施“双师同堂”“项目制学习”等教学方式。

二是以产教深度融合构筑人才蓄水池，探索建立产业发展与人才培养联动机制。相关部门探索在重点行业由龙头企业牵头组建“产业创新联合体”，联

合高校共建“卓越工程师学院”。探索文科生辅修理工科专业的培养模式，在文科类高校试点“新工科+新文科”交叉培养计划。针对上海“3+6”产业体系开展职业资格动态监测，实时跟踪重点行业的岗位技能变化，定期发布新职业资格目录与认证要求。

三是完善数字技能培育机制，打造终身学习与技能竞赛体系。相关部门探索推行“数字技能护照”制度，为每个劳动者建立终身学习账户。打造全链条数字技能形成体系，建立虚拟仿真实训中心，开发“数字技能竞赛平台”，定期举办赛事。结合“技能中国行动”，优化工匠人才培育机制，强化新一代技能人才培养和评价。借鉴世界技能大赛参赛经验，整合人社、工会等部门的竞赛资源，形成梯次化、全覆盖的竞赛体系。

（四）健全公共就业服务体系，提高劳动力市场供需匹配效率

一是加快推进国家公共就业服务区域中心（上海）建设，持续优化“乐业上海第一站”服务功能。上海应强化数字赋能公共就业服务，探索区块链+人才服务，实现技能认证、职业资格的跨机构、跨区域互认。在“上海公共就业招聘新平台”增设“外资企业招聘服务专区”，嵌入多语种界面、跨国视频面试、电子签章认证等功能模块，与领英、indeed等国际招聘平台实现数据互通。

二是发布“上海市就业地图”，与产业地图形成用工供需匹配。全市应整合人社部门岗位数据库、经信委产业布局数据、统计局人口流动数据，动态标注重点产业缺工企业、零工就业市场、技能培训基地等要素。开发“就业地图AI助手”，精准匹配劳动用工供需信息，自动关联同类职位薪资中位数、员工留存率等市场参考值。开发“虚拟现实职业体验”场景，通过VR技术模拟职业场景，使求职者提前体验相关工作，利用AI技术生成个性化职业规划报告，缩短求职时间。

（五）完善劳动者权益保障制度，落实劳动法律强化权益保障

一是健全劳动用工政策法规体系，开展劳动就业领域政策法规专项评估。上海应重点关注最低工资标准、工时制度、解雇保护等核心权益保障力度，前置审查新政策中劳动者权益条款，确保地方标准不低于国家基准。有效实施《上海市促进就业条例》，重点关注“公平就业环境”，在公共就业服务平台上开展招聘广告限制性条款前置审查。加快修订《上海市职业教育条例》，对标《职业教育法》修订内容，与最新立法精神保持一致。

二是优化劳动争议解决机制，数字赋能用工监管效能。各区应推广“劳动

维权一件事”数字平台，开发“云上仲裁”系统，实现异地同步质证、电子送达、在线庭审全流程办理。严格落实“劳动合同履行地优先管辖”原则，遏制企业滥用管辖权异议。探索建立数字经济劳动争议简易程序，在平台企业注册地设立平台经济用工争议调解中心，实现“即诉即裁”。完善劳动关系矛盾预警机制，聚焦劳动合同签订率、工资支付保障、劳动争议调解成功率等核心数据，对用工规模异动、集体欠薪苗头、群体性纠纷隐患实施动态监测与分级响应。

（六）完善促进就业创业监测评估体系，营造良好政策环境

一是建立多维就业影响评估框架，将“就业质量”嵌入政策/项目前期预研。相关部门应开展产业集聚效应评估，量化政策/项目对主导产业及上下游产业链的就业拉动效应。开展产业政策的就业效应监测，评估减税降费、产业扶持、技能培训补贴等政策对就业的拉动效应，使政策资源向就业带动强的领域适当倾斜。

二是建立“就业形势动态监测”机制。上海应依托大数据平台整合社保、税务、招聘网站等多源数据，对重点行业企业注销、岗位缩减、用工下降等关键指标设置预警阈值，连续数月超过警戒线自动触发政策工具箱。建立劳动条件动态评估体系，重点评估政策对工资水平、工时制度、职业安全等要素的影响。

（七）营造一体化公平就业环境，破除制度障碍推进平等就业

一是完善收入保障机制，持续推进行业性工资集体协商。上海应完善最低工资标准动态调整机制，建立与居民消费价格指数、企业人工成本、低收入职工生活水平联动的数据测算模型，稳步提升最低工资的保障力度。以行业集体协商构建权益保障网，探索高频问题协商“绿色通道”机制，支持设立新就业形态劳动者诉求快速提交机制，试点开展“协商民主评议会”。重点关注生活性服务业劳动者的收入水平，探索建立“行业工资指导线+企业薪酬调查”双轨监测机制。二是构建产业转型就业缓冲机制，重点关注产业转移过程中劳动者安置问题。上海应建立“产业转移就业影响评估”前置机制，要求企业制定“劳动者安置方案”。在产业转移重点区域设立“就业缓冲区”，为被转移企业员工提供“原地转岗”过渡平台。发挥工会组织就业服务职能，在零工市场内设立“工会零工客栈”，为灵活就业人员提供岗位对接、法律咨询、工伤保险代缴等一站式服务。

三是推动劳动用工合规管理，打造营商环境新标杆。上海应建设“招商引资全生命周期劳动合规管理”平台，建立企业劳动合规档案，由人社部门、工会、行业协会联合审查。推动区域经济协同合作，构建长三角一体化就业市场， 开展“跨省招聘周”活动，利用“一网通办”建立“长三角就业政策通办平台”。

六、结语

就业是民生之本，促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。本文以上海为例，聚焦当前经济社会发展背景下促进高质量充分就业的重要议题，从过去发展态势、未来趋势预判、政策路径设计三个方面进行探讨。“十五五”时期，我国就业发展将面临大量共性情况：从需求侧来看， 我国经济的就业拉动效应趋弱，就业基本盘稳定性不足，将出现总量小幅下降与结构深度调整的态势，传统产业收缩与新兴产业扩张不同步，平台经济就业趋于饱和，技术变革推动劳动用工模式向多元化、灵活化转变。从供给侧来看， 我国就业仍有较大压力，“就业难”与“招工难”并存的结构性矛盾依然突出， 将出现适龄劳动人口规模减小、区域经济崛起加速城市间人力资源竞争、复合型技术技能人才培养受限、学历提升与技能形成路径不畅、教育给不适应市场需求等困境。从外部因素来看，我国就业环境将更为错综复杂，经济全球化遭遇逆流，世界经济陷入低迷期，经济发展的不稳定性、不确定性明显增加，外部经济环境不利因素通过贸易波动与外商布局调整传导至国内就业市场，投资增速放缓、消费降级将对就业市场产生负面影响。

未来五年，因经济发展布局调整、就业监管趋于灵活、调控措施效能有待释放等因素叠加，我国就业市场面临更高的韧性要求。一是在落实就业优先战略方面，各地应立足区域发展实际，因地制宜完善就业促进政策体系，避免低水平、同质化导致的“内卷式”竞争。二是在劳动权益保障与就业公共服务方面，各地应在地方财力可及范围内尽力而为，重点关注拖欠工资、违法解除劳动关系、规避社保缴纳等痛点问题，优化职业精准匹配、技能提升培训、就业信息共享等公共服务供给。三是在就业激励措施实施方面，各地应根据地方财力与就业承载力，量力而行，注重政策措施的可持续性，合理设定补贴、减免等措施强度。

“四融一共”和美乡村建设的逻辑机理与实践路径优化 基于赣东北地区的实践调研

中共中央党校〔国家行政学院〕社会和生态文明教研部 鲍杨

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，学习运用“千万工程”经验，因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴。[1]建设宜居宜业和美乡村是加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴的一项重大任务。江西学习运用“千万工程”经验，立足省域实际，提出加快建设景村融合、产村融合、“三治融合”、城乡融合、共同富裕的“四融一共”和美乡村，并结合乡村振兴示范创建，确定赣东北（上饶市、景德镇市和鹰潭市）、赣中、赣西南、赣南4个先行区，探索运用片区化开发理念。赣东北地区作为江西省“四融一共” 和美乡村建设试验场，目前在发展中存在乡村建设与产业融合不够紧密、乡村经营开发与带动农民增收还有欠缺、乡村文化传统与生态建设不够深入、城乡融合还要进一步探索等不少短板。因此，如何借鉴“千万工程”经验，准确把握“四融一共”的内在逻辑机理，通过“四融一共”建设一体提升乡村产业发展、乡村建设、乡村治理水平，推进乡村全面振兴成为亟待解决的关键问题。

目前，学术界围绕和美乡村建设与乡村振兴的耦合关系、乡村治理与城乡融合的实现路径开展了多维探讨。在市场经济条件下，要素总是向高回报率的区域流动，农村由于传统农业的品种单一以及市场回报较低，致使部分地区农村出现“空心化”现象。[2]这也进一步导致了基层党建薄弱，亟待强化乡村治理体系和治理能力。[3]而和美乡村建设既是中国式现代化的重要内容，也是现代乡村建设的评价标尺[4]。这既包括乡村地区人居环境整治、公共基础设施及服务升级，也涉及产业业态拓展、精神文明建设等方面，从而实现乡村物质和精神文明共同富裕。[5]在这一系列系统性建设过程中，通过产业的发展能够使社会各方发现乡村建设的发展潜能，从而吸引高技术人才回归[6]。而和美乡村建设并非孤立地关注乡村，而是要以发展县域经济为核心，完善城乡融合机制， 从而为建设和美乡村提供前提。[7]郭岩峰[8]主张坚持顶层设计、构建多元主体参与机制等美丽乡村建设路径，侯雪静等[9]强调建设以农民满意度为标准、鼓励全程参与和监督的发展路径。相比之下，国外因缺乏与“中国式”乡村建设相对应的概念，研究更多聚焦一般乡村发展经验，如Singh等[10]早在20世纪

就提出通过引入新生产要素使传统农业转型。总体而言，国外研究实践性强而理论阐释不足；国内研究成果丰富，但在跨学科视角“、三治融合”以及对江西“四融一共”等区域特色模式的系统总结方面仍存在缺口。本文以赣东北乡村振兴先行区为案例，借鉴“千万工程”成功经验，从逻辑机理及实践路径等维度展开，探析“四融一共”和美乡村建设的优化路径。

一、“四融一共”和美乡村建设的逻辑机理

协同理论为“四融一共”和美乡村建设提供了重要的理论参考。该理论的核心是，一个系统有序运转的关键在于其内部子系统之间的良性互动，产生协同效应，从而超越简单的全部子系统之和的整体效应。[11]目前，许多地区在实施乡村振兴过程中仍存在只关注经济产业，却忽略了生态、文化以及治理等因素。以“四融一共”为核心理念的和美乡村建设，其核心要义在于通过“景村融合、产村融合、‘三治融合’、城乡融合”四个维度之间的结构性整合与系统性互动一体促进“共同富裕”，这五个方面是一个整体、不可分割，“四融”是切入点和发力点，不是简单的并列、平行关系；“一共”是出发点和落脚点，把联农带农、增收致富贯穿建设始终。

（一）景村融合：筑牢绿色基底与驱动生态价值转化

景村融合是实现生态增值的关键路径，通过丰富生态资本为乡村可持续发展提供根本支撑。先规划、后建设是“千万工程”的一条重要经验。它通过将乡村视为一个生命共同体，推动生态资源、景观风貌与居住空间的结构性整合， 构建空间互应、资源互享、要素互补、利益互显的“景区+乡村”共同体，通过对生态资源、生态保护、生态产品、生态服务的经济价值变现，化解经济发展与生态保护的矛盾。[12]重构“人—地—景”关系，使生态优势成为乡村发展的内生性资产，为后续的产业增值与品质生活提供可持续的自然承载与美学基础，是从“绿水青山”到“金山银山”转化的空间前提。

（二）产村融合：构建产业体系与强化利益联结

产村融合是推动经济增效的核心引擎，通过激活内生动力，构建乡村产业振兴的坚实基础。建设和美乡村，产业发展是引擎。它强调产业生态与乡村生活的有机嵌入，通过延伸产业链、提升价值链，在村域上形成一二三产业融合共生的经济形态，打造乡村经济新的增长极。建立“资源—产业—收益”的本地化闭环与“农民—集体—市场”的多元化利益联结，强化一次分配、二次分配与三次分配之间的协调性，为共同富裕奠定坚实的经济基础与合理的分配结

构。

（三）“三治融合”：完善治理体系与实现长效善治

“三治融合”是达成治理增能的重要保障，通过夯实制度基础，营造乡村善治的良好环境。乡村善治是和美乡村的应有之义。党组织领导下的自治、法治、德治相结合的治理体系是一个兼具秩序、活力与韧性的乡村治理共同体。它不仅是处理公共事务的规则体系，更是塑造社会资本、培育公共精神、调节利益关系的软性基础设施。有效的“三治融合”能降低交易成本、增强社区认同、保障公平正义，从而为其他“融合”提供稳定的制度环境与可信的社会承诺，是维系系统长期均衡的关键。

（四）城乡融合：推动要素流动与优化系统结构

城乡融合是实现城乡均衡发展的战略选择，通过拓展发展边界，构建城乡融合共荣的新格局。城乡融合要打破系统封闭性，拓展乡村发展的资源边界与功能定位。这并非乡村对城市的单向依附，而是以县域为单元，推动城乡要素平等交换、双向流动与功能互补。通过重构城乡关系，使乡村能够接入更广阔的市场网络、公共服务体系与创新资源，同时以其生态、文化等独特价值反哺城市，从而在更大的空间格局中优化资源配置，提升乡村系统的开放性与竞争力，为共同富裕开辟外部通道与结构性支撑。

共同富裕作为“四融”体系的终极目标，不仅体现增长与分配的均衡诉求， 也呼应了包容性发展和共享理念的制度内涵。景村融合提供生态资产，产村融合实现价值增值，“三治融合”保障制度运行，城乡融合拓展系统边界，最终通过产业升级、收入分配优化与治理效能提升的交互作用，推动乡村振兴与共同富裕的实现。它从资源驱动转向制度与创新驱动，从单一治理走向多元协同， 从城乡分割迈向融合共荣，为新时代乡村振兴提供了兼具学理基础与实践可行性的实践路径（图1）。

二、赣东北地区“四融一共”和美乡村建设的主要路径

赣东北地区位于江西省东北部，涵盖上饶、景德镇、鹰潭三市全域，总面积约3.16万平方公里。截至2024年年底，该区域常住总人口约911万人，乡村总人口约360万人，是江西省农村人口集中的重要区域之一[13]。该区域生态本底优势突出，森林覆盖率超62%，Ⅲ类以上水体占比93%，坐拥三清山世界自然遗产、婺源“中国最美乡村”、景德镇“世界瓷都”、龙虎山“中华道都”四大世界级名片，是“绿水青山就是金山银山”理念的实践高地。产业布局形成特

色矩阵，上饶市作为省域副中心城市，发展光伏光学、高铁物流产业；景德镇市融合千年陶瓷文化与现代航空制造，打造国家直升机产业基地；鹰潭市以“世界铜都”（全国最大铜产业集群）和“中华道都”为双核，同步推进智慧物联产业创新。然而，后发地区城乡发展不平衡更为严重、农村处于更为不利地位[14]等共性难题依旧存在。为破解瓶颈，江西省将赣东北地区列为“四融一共” 和美乡村先行区，在省级示范创建中走出了一条兼具地方特色与推广价值的乡村振兴路径，因地制宜地形成了横峰全覆盖、婺源全域旅游、广丰产业集聚、信州城乡一体等多元路径（图2）。

（一）基于横峰与婺源的以景村融合为引领的规划驱动与生态整合路径

上饶市横峰县注重系统性规划与分类推进，通过“先规划、后建设”，将村庄、土地、产业、旅游、环境和公共设施纳入“一张蓝图”，因地制宜将全县600余个自然村分为“普及村、亮点村、景点村”三类，分类明确建设标准。该路径在环境整治与基础提升方面成效显著，随后通过有效的产业对接和市场运营，实现了从生态“颜值”到“产值”的转化。婺源县则侧重于生态保护与乡村旅游融合发展，将全县作为一个“大景区”单位来统筹规划管理。通过实施天然林禁伐、农村生活污水治理等举措严守生态红线，保持了优良的山水本底。并打破行政村界限，整合分散景点串珠成链，开发了篁岭晒秋—江湾田园、李坑—汪口等多条精品旅游线路，做到“全域是景区、村村成景点”[15]。同时注重把徽州文化、人文典故融入旅游产品“，旅游+文化”提升了乡村旅游品位。在旅游业带动下，婺源建立多元利益联结机制，鼓励农民以土地、房屋入股景区或参与经营服务，实现家门口就业创业。两地路径虽在环境提升与产业带动上各有侧重，但均体现出“景村融合”中以良好的生态环境推动产业发展最终推动共同富裕的核心逻辑。

（二）基于广丰区与景德镇市的以产村融合为核心的价值链延伸与复合业态发展路径

上饶市广丰区与景德镇依托自身资源禀赋，推动特色产业集聚与价值链延伸的发展路径“，产村融合”的主要发力点为实现共同富裕提供了实质性的产业支持。广丰区通过政府引导和龙头企业带动，确立马家柚为“一县一业”的首位产业，建成马家柚种植基地13万亩，形成了产值过亿的柚果产业集群。因地制宜发展高山蔬菜、食用菌、油茶等多元产业，构建起山区农业多业并举格局。同时，广丰区注重产加销一体贯通，通过柚子茶、柚皮精油、果脯等深加

工培育农产品加工企业，提高产品附加值，随后通过发展冷链物流和电商直播搭建农产品销售体系，进一步打响“广丰马家柚”区域公用品牌，实现了产业链的延展。广丰区探索“公司+基地+农户”模式，由龙头企业或合作社与农户签订保底收购和分红协议，让农户分享产业增值收益。许多农民将土地经营权入股合作社获取股金分红，或就近在基地打工获取工资，多渠道增加收入。同样地，景德镇市立足“瓷都”特色，推动瓷产业延链增值与乡村振兴融合，典型如浮梁县“高岭·中国村”田园综合体项目，整合瓷文化、茶产业与乡村旅游，形成复合型产业体系。通过“企业投资+政府引导”模式，景德镇利用自身“瓷之源、茶之乡”文化底蕴，高标准改造山林和农田，发展茶园观光、陶瓷文化体验、生态休闲康养等复合业态，实现了生态资源向旅游产品的高效转化， 生动诠释了产业融合如何服务共同富裕。

（三）基于信州的以城乡融合为支撑的资源辐射与服务共享实施路径

上饶市信州区侧重于以城市带动农村、实现城乡要素流动和公共服务共享。作为上饶市主城区的信州区，充分发挥城市在资金、人才、公共服务等方面的集聚优势，积极向周边乡村辐射。一方面，信州推动城市优质资源下乡，提高乡村基本公共服务水平。通过城乡教育共同体建设，城区优质学校与乡村学校结对共建，选派骨干教师赴乡村支教，城乡学生共享同质教育；医疗领域构建紧密型医共体，城区三甲医院与乡镇卫生院实行检查检验结果互认、专家巡诊等，显著提升了农村医疗水平。社保和救助政策方面，信州逐步实现城乡一体化，农村低保、养老保险标准向城市看齐，“弱有所扶”保障了乡村弱势群体的基本生活。另一方面，信州统筹城乡基础设施建设和产业发展，做到城乡道路、供水、用电、网络“四同价”，行政村客运班线、物流配送全覆盖。发挥龙头企业、驻村书记等带动作用，规范运行管理，促进农村富余劳动力就近就业创业，促进集体经济发展[16]。通过这些举措，信州区初步形成了规划一体、设施联网、产业联动、服务共享的城乡融合新格局。这一路径在快速提升乡村公共服务水平、改善农村发展基础条件方面成效显著，尤其是在社会保障并轨、医疗教育资源共享方面，直接增强了农民的获得感和基本民生保障。

（四）基于鹰潭的以“三治融合”为基础的长效管护与协同共治创新路径

鹰潭市积极探索“物业进乡村”的治理新路径，为“四融一共”和美乡村建设提供了长效管护范式。作为国家城乡融合发展试验区，鹰潭市余江区通过党建引领，在各乡镇组建物业公司或引入专业物业企业，设立村级物业服务站，

构建了“党组织领导、村委会协同、物业公司执行、村民广泛参与”的乡村环境治理路径，有效融合了法治保障、德治教化与村民自治。鹰潭农村物业化管理明确了乡村环境管护的主体和服务清单，并建立了多元筹资机制，财政预算给予补贴支持，各职能部门将农村公路养护、小型水利管护等零散项目打包委托给乡村物业公司实施，并探索向村民收取少量服务费用于物业运行，使物业运营具备可持续的法治化、市场化基础。在实际运营中，各村组建由党员、村民代表参与的物业理事会，公开选聘本村责任心强的村民为物业管家，具体负责清扫保洁、巡查维修等工作，依托本地化就业与熟人社会网络，激发了村民共建共享的内生动力。通过物业载体整合了零散管护项目，在明确管护责任、提升环境治理效率、盘活村级资源等方面效果明显，提升了公共资源的利用率和村集体收入。

三、赣东北地区“四融一共”和美乡村建设的困境探析

赣东北地区在“四融一共”和美乡村建设进程中虽取得阶段性成果，但在实践中仍存在一些突出问题和瓶颈，制约了乡村内生动力的持续激发，主要表现在“四融”发展不平衡、要素制约依然明显、治理短板依旧存在、城乡基础差距尚未完全弥合等方面。

（一）存在产业、资源、治理、城乡等要素融合的系统性断链问题

赣东北地区乡村建设与产业发展衔接不足，部分村庄出现“重环境轻产业” 倾向——如上饶部分村落完成道路硬化、民居改造后，因缺乏特色产业配套， 导致人口回流乏力、社会资本引入困难，出现“美丽空村”现象，“景”与“产” 脱节表明生态资本的价值转化路径尚未完全打通。其次，经营开发与农民增收联动薄弱，景德镇陶瓷文创项目、鹰潭铜艺加工等项目大部分由外部资本主导， 本地农民仅参与低端环节，“产业壮大而增收有限”[17]，背离了产村融合服务于共同富裕的核心目标。此外，生态建设与文化传承融合不深，部分村庄在环境整治中过度追求标准化，导致“千村一面、乡愁消解”的同质化危机。更深层的问题是治理赋能滞后，上饶“万村码上通”平台在部分乡村仅用于事务上报，未能衔接产业需求分析、资源调度等功能。这些断链问题反映出当前景村、城乡、产村等子系统之间尚未形成有机衔接与良性互动，整体协同效能未能充分释放。

（二）面临人才、土地、资金、技术等要素流动不畅的深层制约

赣东北地区人才要素呈现“流出”态势，本地高素质青年外流，景德镇陶

瓷技艺传承、鹰潭物联网技术应用等领域人才青黄不接。土地要素上，建设用地指标紧缺制约婺源民宿集群扩容、德兴中药材加工园落地；宅基地退出机制不完善，大量徽派古宅闲置难盘活，上饶部分古村落文旅开发受限于产权僵局。资金要素上，乡村建设投入需求超千亿元，社会资本因回报周期长而观望不前； 农村贷款抵押门槛高，浮梁茶等乡村产业升级面临融资困境。技术要素存在“供需错配”，农业物联网、生态种植技术推广率不足，铜加工智能改造、陶瓷3D 打印等关键技术下沉遇阻，小农户因技术缺失难以对接现代农业体系。生产要素配置效率不足已成为加剧中国城乡二元结构、影响乡村居民生活质量的基本问题[18]，导致“人地钱技”组合效能低下，严重迟滞乡村产业振兴与设施升级进程。

（三）基层治理现代化中多元主体协同、文化价值转化等短板依然存在

赣东北农村在推进治理融合过程中，虽探索出数字化管护、“村民说事” 等创新模式，但基层治理现代化仍面临多重挑战。在自治层面，村级组织能力不足，部分村“两委”引领发展和矛盾化解能力偏弱，事务公开与民主参与度低，村民自治组织化程度不高，且存在宗族、宗教势力干扰治理的现象。在法治层面，法治保障薄弱，乡镇执法力量短缺，对违法用地、环境污染等行为监管滞后。在德治层面，平安建设基础不牢，治安防控与纠纷调处机制尚不健全。核心症结在于“三治”之间衔接不畅，使得治理体系难以完全适应乡村社会结构的变化与发展需求，影响了治理资源向发展动能的有效转化。

（四）城乡基础设施和公共服务质量与均衡性短板仍制约城乡深度融合

赣东北地区城乡基础设施“硬件”差距虽显著缩小，但质量与均衡性短板仍制约城乡深度融合。交通方面，部分村组道路等级低、养护不足，导致如铅山县云雾茶梯田等优质旅游资源难以开发。水利设施老化，山区饮水安全设施与规模化供水体系尚待完善。公共服务上，农村师资流失、生源萎缩，基层医疗“软硬件双缺”，分级诊疗难以落实。养老托幼设施不足，民生服务存在缺口。数字基建上，偏远地区网络不稳，5G普及率低，制约智慧农业与远程医疗发展。这些结构性短板阻碍了城乡功能互补与真正意义上的融合共荣，从根本上限制了共同富裕进程中发展成果的普惠共享。

四、赣东北地区“四融一共”和美乡村建设的路径优化建议

为有效破解赣东北“四融一共”和美乡村建设面临的内生动力不足、要素流动不畅等现实困境。基于协同理论视角，关键在于需要促进景村、产村、三

治、城乡四大融合的良性互动，增强乡村发展内在动能，确保发展成果更公平、更有效地惠及广大农民，为“四融一共”目标的全面实现提供坚实支撑。

（一）建立多元化乡村建设融资机制，为“四融”实施提供资金保障

由于农村地区的大多数业态具有投资回报周期较长以及风险收益不对称等特点，传统的以追求利益为目的的资本往往表现出“市场冷漠”。[19]因此政府要引导社会各界投入耐心资本，完善财政投入稳定增长机制，设立省市级专项资金，对先行区、示范村实行“以奖代补”，激发基层积极性。依托上饶、景德镇等地的生态旅游和农业特色产业，设立区域性乡村振兴发展基金，重点支持景村融合示范项目和产村融合产业链延伸项目，如婺源“民宿+农业体验” 综合体、浮梁茶产业融合园区等。同时，创新金融支农方式，鼓励银行设立乡村振兴专项贷款，扩大承包地经营权、农房财产权等抵押范围，发展普惠金融。引导社会资本、产业基金等参与乡村项目，配套税费减免与风险补偿政策。探索发行乡村振兴专项债券[20]，支持公益性基础设施建设，形成“财政+金融+ 社会资本”协同投入格局。

（二）破除城乡要素流动壁垒，推动人才、土地、资本、技术高效融通

实施人才下乡激励政策，给予学费补偿、职称倾斜，推动城市教师、医生、技术人员定期服务乡村，引导工商资本投入农业项目，发展村级合作经济，防范侵害农民利益的行为。通过加强城乡生产要素的双向流动和资源配置[21]， 进而推动城乡融合以及乡村治理能力的提升。盘活闲置宅基地与农房，保障乡村建设用地，完善土地收益分配机制。重点推动景德镇陶瓷技艺人才下乡，支持乡村文创产业发展，依托上饶大数据产业园推动数字技术赋能乡村治理和农产品电商，同时探索跨县域的“飞地经济”合作模式，促进土地和资本要素优化配置。加强农业科技推广与数字乡村建设，提升农村生产管理效率，形成“人随项目走、地随规划走、钱随需求走、技随应用走”的要素配置机制。

（三）构建基层党组织领导的现代乡村治理体系，为“四融”提供制度支

撑

以党建为引领，提升村民参与公共事务的能力，打造新时代“枫桥经验”

样本，让广大群众参与到和美乡村建设中来。推行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，强化村级组织能力。深化村民自治，完善村规民约，推广议事会、评议会等自治形式，推广上饶“党建+好商量”基层协商治理模式、铅山“红色驿站”党群服务机制，并依托本地红色文化资源如方志敏纪念馆等，强化德治

教育与精神引领，推动“三治融合”在乡村落地生根，加强法治保障。创新德治载体，依托文明实践中心、村史馆等弘扬优良家风乡风。推广数字治理平台， 运用大数据、AI技术实现智能监测与精细管理，提升治理效能与组织化水平。

（四）健全联农带农机制与公共服务体系，确保农民共享发展成果

推动产业项目与农民利益紧密联结，发展合作社、集体经济组织，完善并推广婺源生态旅游“622”利益联结机制（利润按照村民占60%、镇村集体占20%、景区企业占20%的比例进行分成）以及万年县稻作农业“企业+合作社+农户”利益共享模式，扩大农民市场参与和收益分享。完善农村社会保障，强化对低收入人口的帮扶，提高养老、医保政府补助与报销比例。加大教育资助与技能培训力度，提升农村人力资本。发展互助养老、农村幸福院等服务体系，推动文明乡风建设，开展新乡贤评选与文明户评比，促进物质与精神“双富裕”，切实增强农民的获得感、幸福感、安全感。

五、结论与讨论

研究发现赣东北区域实践初步形成了和美乡村可操作、可借鉴的实践启示， 其表现为：一是以“景村融合”为先导，推广横峰县的全覆盖整治与婺源县的全域旅游模式，通过规划先行与系统整治筑牢生态基底，率先打通乡村地区“绿水青山”向“金山银山”转化的通道。二是以“产村融合”为核心，借鉴广丰区马家柚产业集群与景德镇市“陶瓷+”田园综合体等实践，通过延伸产业链与建立多元利益联结机制，为共同富裕夯实经济基础。三是以“三治融合”为保障，推广鹰潭市“物业进乡村”等治理创新，通过党建引领与“三治”结合激发村民主体性，为乡村建设提供稳定的制度环境。四是以“城乡融合”为支撑， 参考信州区城乡一体化探索，通过推动要素流动与基础设施联网，为乡村发展开辟外部通道，构筑共同富裕的结构性支撑。

这一区域实践也深化了协同理论在乡村系统中的应用，诠释了“景、产、治、城”各子系统间结构性依赖与非线性互动的关系。生态是产业发展的载体与基础，治理为可持续运营提供保障，城乡融合拓宽要素流动通道。任何一环滞后都可能导致系统失衡。乡村振兴必须摒弃单一突进思路，追求子系统间的协同增益。赣东北的探索从系统协同视角丰富了乡村振兴理论内涵，印证了“千万工程”经验可推广、可深化的现实路径，为新时代和美乡村建设贡献了重要的区域智慧与方法论启示。

打造一流法治化营商环境的路径探析 以辽源市为样本的调研

张伟

法治是最好的营商环境。打造一流法治化营商环境是东北振兴特别是吉林全面振兴的关键抓手。党的二十大及二十届三中、四中全会均对营造一流法治化营商环境作出明确部署，这既是党和国家推进经济社会高质量发展的战略考量，也是实现中国式现代化的重要支撑。对于正处于全面振兴关键期的东北而言，打造一流的法治化营商环境更是推动全面振兴、破解发展瓶颈、促进经济社会高质量发展的关键抓手和重要途径。笔者以吉林省辽源市为研究样本，通过梳理发现其法治化营商环境建设成效显著，体现在制度体系更加系统完备、行政执法更加规范文明、司法行为更加权威高效、法律服务更加精准普惠等多个方面；同时也发现其存在制度不够健全、依法行政不够规范、司法公正与效率不足、全民守法水平亟待提升等问题。聚焦其当前存在的痛点、堵点、难点问题，应从立法、执法、司法、守法四个维度构建系统性优化路径，进而助推东北老工业基地以法治赋能营商环境升级、实现高质量发展。

一、打造一流法治化营商环境要以科学立法为前提

法律是国家之重器，良法是善治之前提。一流法治化营商环境建设必须以高质量立法为基础。通过科学立法构建形式严谨、内容协调、上下统一的法规制度体系，为市场主体提供稳定可预期的规则指引。

第一，聚焦重点领域精准立法。围绕要素市场化配置、产权保护、市场准入等关键领域，加强重点立法和新兴领域立法，填补制度空白。细化地方行政裁量权基准，建立动态调整机制，明确从轻、减轻、免予处罚的具体情形，避免过罚不当、小过重罚等问题。特别针对恶意职业打假人破坏营商环境的突出问题，地方应在市委市政府统筹下成立专门立法小组，制定地方性专项法规， 划清合法维权与恶意打假的界限，保护企业合法经营权益。第二，健全民主立法机制。拓展立法征求意见的渠道和形式，建立市场主体参与立法的常态化机制，通过座谈会、听证会、网络征求意见等方式，广泛吸纳企业、行业协会等各方意见。建立立法后评估制度，对营商环境相关法规实施效果进行跟踪评估， 及时发现并解决制度执行中的问题，提高立法针对性和实效性。第三，深化法规“立改废释”工作。定期开展营商环境领域法规清理工作，对与上位法冲突、不适应市场发展需求的过时法规及时修改或废止，对表述模糊、操作性不强的

条款进行解释说明。加强涉企行政规范性文件备案审查，建立合法性、合规性审查机制，确保法制统一，从源头上破除制度性障碍。

二、打造一流法治化营商环境要以严格执法为关键

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。营商环境的法治化，固然离不开制度安排，但更需要执法环节的贯彻落实。严格执法是打造一流法治化营商环境的关键。政府及相关部门作为执法主体，必须切实提高依法行政能力，优化营商环境。

第一，加大“放管服”改革力度，构建“亲”“清”新型政商关系。一是规范涉企公权力运行，推进涉企权力公开化、规范化、透明化，真正依法处理好政府与市场、企业的关系。如针对辽源市企业迎检负担问题，推广“双随机、一公开＋不见面监管”新模式，建立部门常态化联合随机抽查机制，合理安排检查频次；简化迎检流程，减轻企业在准备迎检材料和接待工作中的负担，取消不必要的企业领导陪同要求；以“零接触”的监管方式，有效减少对企业的打扰度。上述措施能够有效减轻企业负担，提升行政监管质量和效率。二是进一步优化政企服务。提升一线工作人员服务意识，加大对不作为、慢作为、乱作为等行为的惩治力度，坚决打击“吃拿卡要”等违法行为；创新服务方式方法，借鉴南方发达地区经验，推行“帮办代跑”服务，降低企业办事成本。第二，完善基层执法体制，提高行政执法质效。结合地方实际优化基层执法架构， 明确执法权限划分，确保执法体制科学合理。加强基层执法队伍建设，增加编制配置，重点引进和培养专业法律人才，夯实执法力量；建立常态化培训机制， 提升执法人员的法治素养和专业能力，推进执法队伍正规化、专业化建设；完善激励与保障机制，通过评选“执法能手”等荣誉称号、适当给予物质奖励等方式激发执法积极性；建立心理辅导机制，呵护执法人员心理健康。第三，加强执法监管，推进严格公正文明执法。全面落实行政执法“三项制度”，聚焦涉企执法重点领域，开展“宜企行动”，整治选择性执法、人情执法、逐利执法等突出问题；构建包容审慎的监管体系，全面实施“首违不罚清单”和“四张清单”制度，在严守法律底线的同时给予市场主体合理发展空间，让监管既有力度又有温度；严格落实行政执法责任制和责任追究制度，建立执法质量考评体系，对违法执法行为严肃追责。通过以上举措积极打造地方服务型执法品牌。

三、打造一流法治化营商环境要以公正司法为保障

公正司法是维护社会公平和正义的最后一道防线，其在优化营商环境建设中至关重要，是有效解决市场主体之间争议，维护市场公平竞争、公正交易， 激发市场活力的最终保障。严格公正司法是打造一流法治化营商环境的重要保障。这要求司法机关严守司法为民立场，将以市场主体为中心的理念贯穿于司法全过程，依法对各类市场主体提供平等保护。第一，强化司法服务主动性。将司法办案与服务营商环境深度融合，组织司法人员深入企业开展走访调研与“法律体检”，精准掌握企业经营中的法律需求，延伸司法服务职能，为企业提供合规管理、风险防范等法律服务；建立涉企案件“绿色通道”，对破产重整、合同纠纷等案件实行优先立案、优先审理、优先执行，缩短办案周期，降低企业诉讼成本。第二，健全司法协同机制。建立公安、法院、检察院之间的协作配合机制，实现司法流程衔接顺畅，提高涉企案件办理效率；搭建司法信息共享平台，定期召开联席会议，实现涉企案件信息互通共享，为企业提供全流程司法指引；加强与“总对总”调解组织、中小企业协会、工商联等机构的联动，发挥专业调解优势，构建诉调对接、多元化解的涉企纠纷解决机制，减少企业维权成本。第三，提升司法队伍素养与案件质效。加强法律服务队伍建设，打造业务均衡化、专业化的司法队伍，重点提升办理涉企案件的专业能力； 强化涉企案件审判管理，监控收案趋势变化，针对难点堵点问题开展专项分析， 优化审判流程；全面推进涉案企业合规改革，强化与行政部门的联动合作，帮助企业完善内部治理结构，提升依法治企能力；通过发布典型案例、开展靶向法治宣传等方式，引导企业增强法治意识，规范经营行为。

四、打造一流法治化营商环境要以全民守法为基础

法律的权威来源于人们对法律的内心认同和行动维护，全民守法是打造一流法治化营商环境建设的社会基础。要构建政府带头守法、企业诚信经营、社会崇尚法治的良好生态，形成共建共治共享的营商环境治理格局。

第一，强化政务诚信建设。政府及公职人员要带头遵守法律法规，将政务诚信贯穿于营商环境建设全过程。在项目引进、政策落实等工作中，严格兑现依法作出的承诺，杜绝“新官不理旧账”等现象；建立政务诚信评价与公示机制，将涉企政策兑现情况纳入政府绩效考核，对失信行为严格实施问责，增强政府公信力。第二，培育企业与市民法治意识。深入落实“谁执法谁普法”责任制，针对企业经营特点开展精准普法，通过专题讲座、案例研讨、线上课程等形式，提升企业管理者和员工的法律素养。聚焦知识产权保护、合同履行、

劳动用工等重点领域的法治宣传，引导企业依法经营、合规发展；鼓励企业建立健全内部合规管理制度，提升风险防范能力。同时创新市民普法教育方式， 开展场景化、互动式普法，推动形成“人人都是营商环境”的良好氛围，引导市民主动参与营商环境法治建设。第三，优化公共法律服务供给。坚持“普惠均等、便捷高效、智能精准”的服务理念，深入调研企业需求，避免服务供给与实际需求错位。推动数字政府建设，运用互联网、人工智能、大数据等技术优化政务服务流程，实现“数据多跑路、企业少跑腿”，提升服务便捷度和效率。构建市、县、乡、村四级公共法律服务实体平台与线上平台联动体系，建立面向中小企业的法律服务热线，提供免费法律咨询、法律援助等服务，降低企业维权与交易成本。

科技创新：企业如何“唱主角” 来自安徽企业一线的调研

求是杂志社政治评论部、安徽日报社联合调研组

（2026年2月1日）

安徽，一个曾经的传统农业大省，近年来坚持以科技创新引领产业创新， 在量子信息、聚变能源、深空探测等领域接连取得突破，人工智能、新能源汽车、高端装备制造等新兴产业蓬勃发展，钢铁、有色、建材等传统产业加快升级，带动经济总量跃居全国第11位，规模以上工业营业收入全国第5位，区域创新能力稳居全国第一方阵。2024年10月，习近平总书记在安徽考察时指出，“安徽的科技创新，可谓‘士别三日，当刮目相看’，每一次来都看到新的飞跃、新的发展”。安徽之所以勇立科技创新潮头，其中一个重要原因，就是企业充分发挥科技创新主体作用：近九成省级以上的创新平台由企业牵头，高新技术企业、科技型中小企业、科创板上市企业数量均位居全国前列。安徽企业是如何在科技创新中发挥主体作用的？政府又是如何有效赋能，推动企业“唱主角”、“挑大梁”的？近期，求是杂志社政治评论部、安徽日报社组成联合调研组， 深入江淮大地，探寻企业向新而行、主动作为的动力源泉。

一、科技创新，“主角”何以是企业？

企业是推动创新创造的生力军。科技发展规律表明，事关产业发展方向和进程的重大关键技术往往由企业担纲完成，企业的主体地位无可替代。在安徽， 近年来涌现了8000多家科技领军企业、专精特新企业与2.3万家高新技术企业、3.5万家科技型中小企业，逐渐形成“乔木”参天、“灌木”茁壮、“苗木”葱郁的科技企业发展格局，成为创新生态的“主力军团”。那么，在安徽科技创新大潮中，企业都做了什么呢？

重大科技攻关，企业当先锋、打头阵，架起基础研究与转化应用的桥梁。重大科技项目周期长、投入大，往往还涉及复杂工程问题，而企业对市场敏感， 具备产业化经验和工程团队，能够整合资本、生产线、供应链等资源，助力科技攻关的各个阶段“沿途下蛋”，并迅速孵化、走向市场。调研组在安徽了解到，很多企业主动对接国家及区域科技创新战略布局，积极承担科技攻关任务， 不断取得重大技术突破。比如在量子科技方面，“祖冲之三号”刷新了量子计算优越性世界纪录，参与研制的企业——国盾量子在其中发挥了重要的先锋作用，其控股股东中电信量子集团通过平台开放、合作研发、应用孵化等方式，

连接科研机构、行业用户与产业链上下游，形成可持续的技术迭代与产业生态。“企业既是基础研究与产业应用的‘连接器’，也是将技术优势转化为国家竞争力的‘助推器’。”中电信量子集团科技创新与战略发展部总经理张剑霄介绍，企业基于领先的量子计算芯片，研制出天衍—504、天衍—287量子计算机， 推出全球首个具备量子优越性能力的“天衍”量子计算云平台，推动量子技术从“高端概念”加速向“实用工具”转变。在领军企业的牵引下，安徽已集聚量子产业链企业100余家。不仅是量子产业，安徽依托23家全国重点实验室、一批大科学装置，聚力打造量子信息、聚变能源、深空探测三大科创引领高地， 其中很多源头技术都由科技领军企业牵头攻坚，带动了更多企业在细分领域实现新突破。“我们的产品就是大科学装置产下的一枚‘金蛋’”，安徽中科太赫兹科技有限公司创始人刘海庆介绍，依托“人造太阳”聚变装置上的一项诊断技术，公司研制出安检成像系统，已广泛应用于高铁、地铁等场景，取得了很好的市场反响。

区域竞争位势，企业带动提升，以硬核科技重塑发展格局。企业要在激烈的市场竞争中突出重围，最重要的是拥有关键核心技术，激活资源禀赋、提升竞争位势，进而成为驱动地方经济高质量发展的“增长极”与“黏合剂”。以奇瑞为例，2025年共出口汽车134万辆，同比增长17.4%，连续23年位居中国品牌乘用车出口第一。“企业发展和市场优势基于牢固的底层基础，这个基础就是关键核心技术。”奇瑞集团董事长尹同跃介绍。依托“瑶光实验室”与“开阳实验室”两大汇集全球资源的实验室体系，奇瑞不断锻造汽车技术硬实力。多年的技术积淀，支撑奇瑞成为我国自主品牌汽车“走出去”的佼佼者，助力安徽打造具有国际竞争力的新能源汽车产业集群。再看被业内称为“人工智能国家队”的科大讯飞。“AI竞争是一场马拉松，只有核心技术自主，才能在决赛中领先。”科大讯飞董事长刘庆峰介绍，企业在智能语音、行业AI应用、算力底座三大领域实现全面突破，还联合行业龙头发布了20多个行业大模型，覆盖300多个应用场景，推动创新技术赋能千行百业，带动安徽加快建设人工智能技术创新发展高地。

产业提质增效，企业主导驱动，推动向新向优向强发展。企业作为创新主体，能够通过持续的技术突破、模式创新，促进创新链与产业链精准对接，带动产业向新求质、向优升级。作为老工业城市，蚌埠在新材料领域拥有雄厚的产业基础，中建材玻璃新材料研究院集团（以下简称中研院）就是在此扎根的

龙头企业之一。“我们立足科技前沿、产业前沿，加快关键核心技术攻关，赋能产业提质增效。”中国工程院院士、中研院院长彭寿介绍，企业持续突破“卡脖子”技术，研发出30微米超薄柔性玻璃、高世代显示玻璃、发电玻璃等全球领先的新材料，推动蚌埠加快打造全国玻璃新材料产业基地，构建“硅砂原料

—基材研制—高端加工—终端应用”的新型显示产业集群。在传统产业领域， 安徽企业也通过引进新技术、新工艺、新设备，重塑产业链、提升价值链。“我们主动服务和融入新发展格局，加快推进水泥、建材等产业转型升级。”海螺集团董事长杨军介绍，企业坚持以数字化转型推动低碳转型，2018年投产行业首个智能工厂，2022年建成“云工”工业互联网，2025年4月联合华为发布行业首个“AI+水泥建材大模型”，已在质量管控、生产优化等40余个场景落地，为行业高质量发展增添智慧新引擎。

创新创业人才，企业引育留用，增强可持续发展源动力。企业在科技创新中发挥更大作用，关键在于激活人才这个“第一资源”。调研组在安徽了解到， 很多企业制定人才发展规划，实施精准引才方案，加强人才体系化培养，促进人才与企业共同发展。“这里有与我研究方向匹配的事业，有与产业发展同频共振的舞台。”安徽中鼎密封件股份有限公司副总经理兼技术中心主任柯玉超介绍，2016年清华大学博士毕业后，他回到家乡宁国市加入中鼎集团。得益于公司高层次人才培养方案，他逐步成长为技术带头人，带领团队攻克了多个重点课题，申请专利20余项。聚才汇智激发了创新动能，中鼎集团从乡镇企业起步，发展成为年营业收入320亿元的汽车零部件行业龙头。为解决人才储备需求， 滁州隆基乐叶光伏科技有限公司与滁州职业技术学院共建“光伏班”，“订单式”培养人才。几年来，60余家滁州企业与13所院校联合开设了多种“定制班”， 培养技能人才3200多名。正是看到企业在科技人才“引育留用”上的重要作用， 安徽持续优化政策体系，将产业链入库企业、专精特新企业、新型研发机构、科技成果转化企业等纳入重点支持范围，提供人才政策保障，努力形成“企业聚人才，人才兴企业”的良性循环。截至2025年末，全省技能人才总量突破820 万人，其中高技能人才280万人。

二、如何为“主角”搭建舞台？

企业唱“主角”，需要搭“舞台”。作为创新生态的培育者，政府部门尽心尽力“铺路子、架梯子、搭台子”，企业就能心无旁骛地深耕创新沃土，勇闯广阔市场。加快构建以企业为主体的科技创新体系，打通从科技强到企业强、

产业强、经济强的通道，安徽做对了什么？

一是推进制度创新，破解科技成果“不敢转、不能转”的问题。科技成果转化往往涉及国有资产转让、增持、退出等环节，这让科研人员处于“两难” 境地——盈利了，国有资产收益如何分配？万一出现损失，谁来担责？科技成果转化难，很多时候就是卡在这些环节，让科研人员产生畏难情绪。为此，2022 年安徽启动职务科技成果赋权改革，采取“赋权+转让+约定收益”模式，科研团队获得单位让渡的所有权后，可自主决策成立企业。安徽大学化学化工学院副教授魏宇学团队向学校提出申请后，一项在实验室孕育了18年的成果评估价值为500万元，其中学校占20%、团队占80%，他们据此增资入股成立合肥垒行科技有限公司。两年多来，垒行科技已同30余家企业、科研院所合作，开展催化剂、热管理材料研发。这项改革已在安徽106家科研单位推开，累计赋权职务科技成果2153项，估值逾9亿元，成立或入股企业148家。

二是着力搭建平台，破解创新链条“联不动、动不了”的问题。近年来， 各地在科技成果转化方面取得了显著进展，但仍有不少优质成果在实验室“沉睡”。“由于缺乏中试验证平台和工程化能力，很多实验室成果难以进入产业化环节。”中科合肥技术创新工程院平台建设部科研项目主管李中原介绍，中试作为连接创新链、技术链和产业链的关键节点，能够验证技术的可行性和稳定性，并为商业化应用做好准备。据统计，未进行中试的科技成果产业化成功率仅为30%，而中试后可达80%。为疏通这一“梗阻”，2022年6月安徽启动“中试孵化扩容专项行动”，支持企业、高校院所、专业机构建设一批行业共享的中试基地。中科合肥技术创新工程院是安徽首批中试基地，诸如新能源汽车和智能网联汽车技术等一大批科技成果在这里中试验证和技术优化，使企业科研成果的成熟度显著增强，技术价值快速跃升。截至目前，安徽已建设省级重点实验室、工程研究中心、中试基地等重点科研平台3800多个，有力促进了资源聚合、协同创新。

三是坚持长效投入，破解科创企业资金“融不到、续不上”的问题。科创企业具有“高成长、高风险、轻资产”等特征，与传统信贷模式不适配。比如， 科创企业拥有软件、专利等无形资产，而银行更看重房产、设备等抵押物，这就导致不少科创企业面临“缺钱、愁钱”的问题。安徽以建立健全科技金融政策体系为抓手，探索推行“政府引导+产业协同+市场化运作”模式，引导金融资源投向科创领域，持续“投早、投小、投长期、投硬科技”。2024年，全省

财政科技支出532.4亿元，占一般公共预算支出的6.1%。组建规模2000亿元的产业引导基金和1000亿元的国资“6+1”基金（6只母基金+1只战略直投基金）， 构建起“产业全覆盖+阶段全周期”的基金矩阵。京东方落户合肥，就是“用资本撬动产业生态”的重要成果。2008年，为引入京东方第6代液晶面板生产线， 合肥“以投带引”、出资30亿元，而当年全市财政收入仅301亿元。10多年来， 京东方在合肥的投资额超1000亿元，带动100多家配套企业集聚，建成全球最大显示屏基地之一。安徽还创新推出金融支持科创的“共同成长计划”，搭建金融共享合作平台，推出初创期“信用贷”、成长期“接力贷”、成熟期“并购贷”，以及“积分贷”、“科技转化贷”等产品，累计为1.55万户企业发放贷款超2100亿元。截至2025年9月末，安徽科技贷款余额1.7万亿元，其中科技型企业贷款达8578亿元。

四是不断优化环境，破解企业办事“多头跑、反复跑”的问题。一些地方的科创企业反映，政务服务仍不同程度存在政策透明度不足、跨部门协同不够、办事流程繁琐冗长等问题，不仅影响企业创新效率，还耽误产品上市进度。比如，企业在办理上市、融资、招投标等事项时，需要跑多个部门开具无违法违规证明。针对此类堵点痛点，安徽相继推出了800多项营商环境提升举措。比如， 推行“企业公共信用信息报告”，企业自行线上开具，可代替40多个部门的证明。2023年3月以来，全省累计提供信用报告下载31.64万份，替代无违法违规证明630万余份，大大提升了企业办事效率。再比如“免申即享”，由政府部门通过数据比对、系统推送等方式发起，符合条件的企业无需申请，资金或服务便直接兑现。两年多来，该平台已覆盖财政资金兑付、税收优惠等领域，兑付财政资金 亿元，惠及企业万家。营商环境持续优化，增强了企业的获得感， 激发了创新活力。

三、安徽的探索实践有哪些启示？

新时代以来，我国大力实施创新驱动发展战略，企业科技创新主体作用显著增强，企业科技投入、专利申请、成果转化等大幅增长。但同时，企业主体作用发挥还不充分不平衡，在创新资源配置、创新链条协同、成果转化效能、创新人才引育等方面还有很大提升空间。围绕通过创新破解发展难题、保持发展优势，安徽省委创办“日新：江淮科创沙龙”，紧盯世界科技最前沿，搭建科学家、企业家深度沟通的平台和创新链、产业链、资金链、人才链融合融通的桥梁，提出“创新47问”，以引导全省上下深化创新，其中有16个问题聚焦

加快科技创新和产业转型升级，如“如何探索新型举国体制的具体路径”、“如何持续加强原创性颠覆性科技供给”等，各市党委和政府及省直职能部门则结合实际作答，提出行动方案，持续营造适宜的创新生态。安徽的探索和实践表明，只要遵循科技创新规律，勇于改革攻坚，就能逐步破除难题，有效发挥企业主体作用，激发创新创造活力。

一是坚持区域优势与国家战略深度融合。安徽把服务国家战略科技力量建设放在首位，全力保障国家实验室、合肥综合性国家科学中心、大科学装置等“国之重器”建设，承接、集聚各种创新资源，并与自身产业基础、科教资源等精准嫁接，因地制宜组建合肥综合性国家科学中心能源、人工智能、大健康、数据空间、环境五大研究院，抢占未来科技和产业发展制高点，逐步形成科创优势和产业优势。比如，合肥依托大科学装置集群，发展量子科技、人工智能等新兴产业；芜湖借势国家创新型城市建设，主攻新能源汽车、航空航天；滁州主动融入长三角G60科创走廊，打造电子信息、光伏等产业；蚌埠抢抓国家自主创新示范区建设机遇，形成新材料、高端装备制造等产业集群。“国家战略平台+区域特色产业”双轮驱动，促进了产业协同和错位发展，激发了区域创新潜能。

二是坚持科技供给与市场需求紧密对接。科技成果转化，实际上是科技供给与市场需求对接的过程。企业作为市场活动的直接参与者，能够更快地感知和响应市场需求，在把握技术发展方向上具有独特优势。破解科研成果供需错位，关键在于让“企业出题、联合答题、市场阅卷”。为营造以企业为主体、以市场为导向的创新生态，安徽持续推动科研项目立项、组织实施、成果评价、科技人员激励、平台建设、科技投入等改革，组建高新科技创新咨询委员会、科技创新平台建设咨询委员会，吸纳企业专家加入，并且明确规定，重大科技攻关需求和项目评审专家至少50%来自企业，80%以上的科技攻关项目、项目资金、研发经费由企业牵头，进一步强化企业主体地位，促进了创新资源精准流向产业急需处。

三是坚持梯度培育与链式协同互促共进。科技创新既要靠“尖刀连”打攻坚战，也要靠“大兵团”打整体战。从雏鹰企业，到瞪羚企业、独角兽企业， 再到高新技术企业、科技领军企业，各梯队企业对创新资源的需求不同、在创新链上的作用不同，需分类施策、梯度培育。安徽分别实施科技领军企业培育、科技企业上市培育、独角兽企业培育等专项行动，“一企一策”落实财政、税

收、金融等政策。同时，实施高新技术企业和科技型中小企业“双倍增”行动， 做大做强科技企业队伍。安徽还坚持“龙头企业—产业链—产业集群—产业生态”的发展路径，建立领军企业牵头、产业链上下游企业、高校院所共同参与的协同攻关模式。这种模式能够推动科技领军企业向中小微企业开放创新资源、提供技术牵引和转化支持，促进大中小微企业融通创新，带动一批新兴产业聚链成群、集群成势。

四是坚持引才育才与共享共用并举并重。人才是创新的根基，拥有一流创新人才，就拥有科技创新的优势和主导权。安徽坚持用好高能级科创平台，出台配套人才政策，授权企业自主设岗、自主引才、自主评价、自主定薪，以平台吸引人才，以人才提升平台。加强科教产协同，打破校企、地域之间壁垒， 将企业需求、科技资源、实践场景等融入人才培养全链条，推进人才平台共享共用。创新“人才飞地”模式，鼓励高端人才跨地区、跨单位工作，企业成为人才“蓄水池”，促进人才与企业发展“双向奔赴”。

强化系统治理 筑牢“十五五”陕西水安全保障基石

陕西省水利厅课题组

水是万物之母、生存之本、文明之源。党的十八大以来，习近平总书记就治水发表了一系列重要讲话，作出了一系列重要指示批示，开创性提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为新时代治水提供了根本遵循。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，加快建设现代化水网，统筹推进重要生态系统保护和修复重大工程，打好“三北”工程攻坚战，完善多元化生态补偿机制， 因地制宜拓展生态产品价值实现渠道，加强重要江河湖库系统治理和生态保护， 提高水资源集约安全利用水平。这些重要讲话、重要指示批示为当前和今后一个时期陕西水利工作指明了方向，提供了行动指南。

陕西生态环境保护不仅关系自身可持续发展，而且关系全国生态环境大格局。陕西省总面积20.56万km2，分为陕北黄土高原、关中平原、陕南秦巴山地三大自然区域，横跨黄河、长江两大流域，省内黄河流域面积13．29 万km2、长江流域面积7.27万km2，流域面积大于50km2的河流有1097条，是全国水网建设的重要节点，肩负着黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带建设等国家战略的多重使命。陕西省深入推进黄河流域生态保护和高质量发展，经过多年努力，年均入黄泥沙量已减至1亿t左右，为黄河水沙调控和保障中下游堤防安全作出了重要贡献。秦岭是我国“中央水塔”、南北气候分界线和重要生态安全屏障，秦岭南坡水资源储量182亿m3，约占陕西南部水资源储量的58％，秦岭北坡水资源储量约40亿m3。南水北调中线工程水源地丹江口水库70%的水量来自陕西的汉江及其支流丹江。

“十四五”以来，陕西省水利厅深入贯彻习近平总书记历次到陕西考察的重要讲话、重要指示和关于治水的重要论述精神，积极践行习近平总书记治水思路，落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产“四水四定”原则，全面落实党中央、国务院治水决策和陕西省委、省政府工作部署，完整准确全面贯彻新发展理念，强化战略思维、全局思维、系统思维，统筹推进水灾害、水资源、水生态、水环境治理，为“十五五”时期奋力谱写陕西新篇、争做西部示范提供坚实的水安全保障。

一、践行习近平总书记治水思路，“十四五”时期陕西水利发展成效显著

习近平总书记指出，“十四五”时期以全面提升水安全保障能力为目标， 以优化水资源配置体系、完善流域防洪减灾体系为重点，统筹存量和增量，加强互联互通，加快构建国家水网主骨架和大动脉，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。陕西遵循习近平总书记指明的治水目标和方向， “十四五”以来，坚持“民生为上、治水为要”，立足省内水资源现状，南调汉水、北引黄河、纵横成网，持续建设“五大工程体系”基础设施，优化提升“五大支撑体系”保障能力。累计投资达2166亿元，较“十三五”时期增长140%， 开启了陕西水治理体系和治理能力现代化发展新格局。

1. 民生水利基础更加坚实

扎实开展农村水利建设，民生水利保障更加完善。推广了富平“五水协同” 治水兴水经验助力乡村生态振兴，完善陕西农村水利基础设施体系，推动农村供水高质量发展，水利社会影响力不断提升。实施陕西农村供水“四个专项行动”，支撑“3+1”模式落地，“汉阴模式”等获水利部肯定和推广。建成农村供水工程7280处，规模化供水覆盖农村人口比例、自来水普及率分别提高到53.3%、98.0%，守牢了陕西农村供水安全底线。高质量推进灌区现代化建设管理，完成63处大中型灌区续建配套与现代化改造，新增改善灌溉面积542.73万亩（1亩=1/15hm2，下同），灌溉水有效利用系数提升至0.589，陕西以占耕地1/3面积的灌区贡献了全省2/3的粮食产量，发挥了粮食稳产增产“压舱石”作用。陕西建成656个美丽移民村，移民人均年收入达1.8万元，基本达到全省平均水平，中央水库移民扶持基金绩效评价实现“九连优”。

2. 水旱灾害防御更加牢固

全力加快构建流域防洪工程、雨水情监测预报和水旱灾害防御工作“三大体系”，建成包含11151个涉水风险隐患的陕西全省水利动态风险一张图。治理河道1955km，实施病险水库除险加固343座，整治山洪沟169条，修复水毁工程2160处。健全山洪灾害危险区包保责任体系，建立水旱灾害防御会商研判、水情预警与应急响应联动、“双预警双叫应双转移双反馈”和“气象预警、临近预警、监测预警三阶段递进式预警叫应”机制，成功抵御192条河流超警、24条河流超保洪水，实现江河湖库坝安全度汛和抗旱供水“双保障”，得到陕西省委省、政府主要领导充分肯定。

3. 现代水网体系更加完善

践行国家“江河战略”，充分发挥重大水利工程专班机制作用，部门联动

加强了要素保障。省、市级水网建设规划已全部印发，应编县级水网规划全部编制完成，延安市、富平县列入全国市、县级水网建设先导区。引汉济渭工程秦岭输水隧洞全面贯通，向西安先期供水3.27亿m3，二期工程北干线全线贯通， 南北干线计划2027年建成通水，东庄水利枢纽下闸蓄水，黄河古贤水利枢纽开工建设，斗门水库北池下闸蓄水、南池主体工程基本完成，王瑶水库扩容、榆林黄河东线马镇引水等工程有序推进，全省“五纵十横”水网主骨架大动脉初具规模。

4. 水资源刚性约束更加有力

省级层面制定出台《关于建立与人口和产业布局相匹配的水资源配置机制的意见》《加强地下水保护管理工作若干措施》《陕西省“四水四定”实施方案（试行）》，水资源刚性约束政策体系不断健全。印发陕西省“十四五”用水总量目标，完成44条跨省、跨市江河水量分配，并将用水总量纳入最严格水资源管理制度考核。扩展生态流量调度范围，全省地下水超采区面积由1427km2 缩减至907km2，干涸40余年的富平温泉河古泉复涌。深入实施国家节水行动和黄河流域深度节水控水行动，成功举办首届“节水中国行·西安”主题宣传活动，持续加大非常规水源利用力度，建立节水、煤炭开采区地下水保护联席会议机制，万元GDP、万元工业增加值用水量较“十三五”期末分别下降17.15%、12.43%，西安等4市入选国家再生水利用重点城市。2024年度最严格水资源管理制度考核首获“优秀”等次。

5. 水生态修复保护更加强化

陕西省双总河湖长高位推动，高规格召开全省河湖长制工作会议，发布省总河湖长令，省河湖长带头巡河巡湖，带动各级河湖长履职尽责，“河湖长+” 工作经验得到水利部推广，汉江（汉中段）入选全国幸福河湖优秀案例，石川河成功入选母亲河复苏行动典型案例。出台关于加强新时代水土保持工作的若干措施、关于高质量推进淤地坝建设管理与运行管护的指导意见，累计建成淤地坝411座、拦沙工程2225座，实施坡耕地综合治理82.08万亩，加固病险坝和提升老旧坝共1917座，小流域综合治理8695km2，治理水土流失面积2.13万km2， 水土保持率达71.47%，实现水土流失面积和强度“双下降”。印发省级七河一湖“一河（湖）一策”方案和岸线利用保护规划，深入推进河湖库“清四乱”

（清理乱占、乱采、乱堆、乱建）规范化常态化，开展“亮剑护河”河道非法采砂专项整治行动，黄河出陕断面水质稳定达到Ⅱ类标准，汉江、丹江流域出

省断面水质稳定保持在Ⅱ类标准以上。

6. 系统治理措施更加精准

聚焦水利高质量发展目标，运用系统思维统筹水治理全过程，推动全要素、全流域、全区域综合治理。打造水利建设“两图一库”平台，以流域为单元， 以现状图为基础，以规划图为目标，两图对照找准短板弱项，谋划项目库。将项目“申报制”改为“计划安排制”，建立“流域+区域”系统治理、“规划+ 计划”梯次推进、“建设+投运”动态更新、“考核+评估”闭环管理机制，根据治理的重要性列出轻重缓急排序，科学精准安排，实现了项目从谋划、规划、审批，再到资金分配、工程建设、监督管理等方面的精准管控。通过“分级填报、逐级审核、省级统筹”储备项目，基本实现规划引领落实年度刚性计划， “两图一库”平台向省市县三级全面开放，各市县流域内年度治理项目公开透明、一目了然，届时省级层面统一安排，市县相互监督，为廉洁治水筑牢了源头制度防线。

7. 改革创新赋能更加深化

出台《陕西省渭河保护条例》等6部地方性法规，法规体系更趋完善。拓展丰富水土保持生态产品价值实现新路径，宝鸡千阳完成全国首例坡耕地新增产能成果转化，榆林高西沟、榆林沟分别完成全国首单淤地坝碳汇和新增耕地占补平衡交易，延安薛张小流域碳汇交易、南沟门水库水生态价值抵押贷款和商洛张峪沟清洁小流域治理转化生态康养服务等一批改革创新举措落地见效。相继出台用水权交易收储管理办法，联合金融机构印发取水权抵（质）押融资业务指南，初步建成“收储—交易—金融”三位一体用水权管理制度体系，累计完成用水权交易2056单，交易金额1486.05万元，交易水量4487.85万m3，用水权融资贷款14.55亿元。成立中国水权交易所陕西省交易服务中心，为黄河流域首个区域水权交易平台。全面完成全省农业水价综合改革验收，累计验收2004 万亩。

五年来的实践探索为推进陕西水利高质量发展积累了宝贵经验。一是必须坚持党对治水工作的全面领导。以习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述强实践，以习近平总书记到陕西考察重要讲话、重要指示谱新篇，把价值判断置于优先位置，确保陕西水利事业始终沿着正确方向前进。二是必须坚持以民为本。人民满意是衡量工作的根本标准。牢固树立以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为

发展目标，在发展中解决人民群众最关心最直接最现实的水灾害、水资源、水生态、水环境问题，让水利发展成果更多更公平惠及城乡群众，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。三是必须坚持系统观念。山水林田湖草沙是一个生命共同体。聚焦水利高质量发展目标，运用系统思维统筹水治理全过程， 以“现状图”为基础、“规划图”为目标、“项目库”为载体，统筹各河流的上下游、左右岸、干支流，推动全要素、全流域、全区域综合治理。四是必须坚持问题导向。水安全新老问题相互交织，给治水赋予了全新内涵、提出了崭新课题。聚焦水灾害、水资源、水生态、水环境问题，善于发现、科学认识水利发展不平衡不充分问题，不回避、不躲闪、不畏惧，奔着问题去、对准问题干，在解决问题中推动水利高质量发展。五是必须坚持改革创新。改革创新是水利持续高质量发展的内生动力。勇于打破思维定势和路径依赖，向改革要活力，向创新要效能，持续深化重点领域改革创新，健全水法规制度体系，推进智慧水利应用，打造水利新质生产力，使制度供给和科技赋能成为推动水利高质量发展的关键支撑。六是必须坚持“两手抓两手硬”。水利高质量发展是一项系统工程，项目是“躯体”，管理是“灵魂”。坚持建设与管理并重，以建设陕西水网为核心，按照“讲政治、守底线、补短板、创亮点”原则谋深落实项目，系统实施水利工程补短板；以完善监管体系为支撑，坚持政府作用与市场机制协同发力，完善水法规体系，依法推动水利行业强监管。

二、“十五五”时期面临的挑战

水资源格局决定发展格局，必须严守水资源开发利用上限。陕西省重点对水资源紧缺情况开展分析、预测和判断，弄清楚哪些地方缺水、缺多少水，剖析水资源与人口和产业布局等匹配状况，算清水账、找准短板，明晰水资源空间均衡配置的攻坚方向。

1. 水资源安全保障水平不高

①水资源禀赋不均衡。陕西水资源总体呈现“总量不足、时空分布不均、南丰北缺”显著特点，多年平均降水量656mm，水资源量419.67亿m3，70%的水量分布在陕南、集中在汛期，人均水资源量1062m3，耕地亩均水资源量912m3。

②调蓄能力不足。地表水供水蓄水工程能力不足，整体供水可靠性偏低。跨黄河、长江流域水资源配置体系调控能力有限，已建成的跨流域调水工程规模较小，引汉济渭工程暂未完全达效，不能从根本上解决黄河流域缺水问题。③供水结构不合理。水资源供给结构存在明显短板，对地下水依赖程度偏高。非常

规水利用量与生产量不匹配，虽然完成了“十四五”时期非常规水最低利用量要求，但与生产量相比还有差距，仍有较大潜力。④水质性缺水依然存在。部分地区地下水水量、水质不稳定，存在苦咸问题；局部地区六价铬、砷、硝酸盐等超标；部分地区地下水氟含量较高，存在高碘水问题；个别县域生活用水仍存在以奥陶系灰岩岩溶裂隙水（“380”岩溶水）为主情况。

2. 粮食安全灌溉保障短板犹存

陕西省耕地灌溉面积923万亩，仍有63%的耕地是无灌溉排水设施的“望天田”，林果草地灌溉排水设施仍以大田灌溉设施为主。大型灌区中部分基础设施运行已超过50年，一半左右达到了设计使用寿命，供水灌溉保证率不高。陕北地区部分灌溉面积主要依靠地下水，北部风沙滩区农业灌溉用水因矿产开采、工业发展面临水源减少和产业争水矛盾。渭北旱塬区有部分耕地具备发展现代灌区的条件，但无可靠的灌溉水源。陕南地区仅有石门灌区1个大型灌区，中小型灌区数量大、规模小，灌区保障水平不高。

3. 生态安全保障矛盾依然突出

陕西省仍有约6万km2水土流失面积亟待治理，陕北黄土高原丘陵沟壑区、关中渭北旱塬区是典型的生态环境脆弱地带，立地条件及生态本底条件差，水土流失严重，部分河流生态流量保障不足。全省地下水超采超载问题突出，虽经过2轮地下水超采超载治理，仍有907km2超采区。

4. 防洪安全保障风险叠加

雨带北移导致陕西省降雨量增多，极端天气事件频发，如2021年秋汛期间渭南大荔17.5万亩农田被淹，2022年“7·16”泾河超警戒洪水，2023年西安市“8·11”、2024年略阳“7·24”、2025年北洛河吴起“7·25”洪水灾害等。这些案例充分表明，陕西省现有防洪工程体系和监测预报体系还存在部分不适应，信息化赋能防洪减灾、提升雨水情监测预报准确性方面仍需持续发力。

5. 水网体系韧性不足

受制于关中、陕南、陕北自然禀赋和发展差异的客观现实，水利治理要素保障还有欠缺，基础设施体系还不完善，陕西水网建设处于起步发力阶段。用水总量控制指标与水资源配置工程不匹配，存在有指标无工程、有工程无指标、有指标有工程未达效、配套工程建设滞后指标悬空等问题。

三、对标对表习近平总书记关于治水重要论述精神，确立“十五五”时期总体布局

习近平总书记强调，要紧紧抓住解决不平衡不充分的发展问题，着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫，研究提出解决问题的新思路、新举措。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是陕西在中国式现代化建设中追赶超越、争做示范的关键五年。聚焦确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，紧盯水利高质量发展面临的挑战， 陕西坚持以习近平总书记治水思路为引领，以水资源刚性约束为前提，以“1+6+8+2”规划体系为牵引，以水网建设为抓手，确立陕西水利“1234”总体布局，更加注重统筹协调，有针对性地守底线、固底板、补短板、锻长板、创亮点，不断提升水利发展整体效能。

1. 系统构建科学可行的“1+6+8+2”规划体系

积极对接全省“双极带动、多点支撑、三区协同”战略，深刻把握区域地理特征、水情特点和功能定位，聚焦关键路径，强化系统推进与因地制宜相统一，不断把习近平总书记为陕西擘画的宏伟蓝图变成美好现实。

开展“三对标一提升”活动，高质量编制陕西省“十五五”水安全保障规划，统揽完成节水型社会建设、水土保持、水文现代化、水利科技创新、水利法治建设、再生水利用6个专项规划，制定循环畅通织网、灾害防御安澜、农村供水保障、粮食安全灌溉、河湖复苏生态、“四水四定”夯基、改革创新深化和数字孪生水利8个实施方案，开展培育发展水利新质生产力、重大水利工程建设运行管理机制2个专题研究，形成科学可行、统一衔接、务实管用的规划体系， 确保陕西水利发展行稳致远。

2. 加快构建循环通畅的“一张总网”

根据国家水网总体规划布局，围绕国家区域发展战略和主体功能区战略， 坚持“外增调水、内强调控、全域留水”的举措，以重要江河系统治理为基础， 以省级水网“纲、目、结”重大工程建设为重点，努力实现水网“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”，加快形成“两域贯通、三区互联、多库联调、五纵十横”现代陕西水网。

3. 细化黄河和长江流域“两张水网”水资源配置格局

以“筑结增蓄、联网扩能、补网增效、织网强链”为水资源配置脉络主线， 分流域精准布局，细化黄河和长江流域水网。

黄河流域秉持“东西引黄、互联成网”的思路，陕北地区突出拦沙减淤、留水存水，坚持河湖生态保护治理、非常规水利用、重大引调水工程建设相结

合；关中区域突出统筹优化水资源配置，加快完善城市群、都市圈水利基础设施互联互通，推进雨洪资源化利用，保护涵养地下水。

长江流域秉持“保护优先、局部成网”的思路，健全由水库、河道堤防、水土保持工程等组成的流域防洪工程体系，以“联网、补网、强链”为重点， 强化各级水网的有效衔接和联合调度。

4. 精准谋划“三大区域”重大项目布局

陕北区域引蓄结合，做大“盛水的盆”，形成“一干八支九廊”水网布局； 延安地区以延安引黄工程和白龙江引水工程构筑的“延安横线”水资源配置通道为中心，形成“四干六脉五星”水网布局。关中区域以“北塬横线、渭北横线、岭北横线”三条横向水资源配置通道为中心，与黄河、泾河、北洛河以及渭河等天然河流，形成“四横四纵”现代城市群、都市圈水网布局。陕南区域以汉江、丹江、嘉陵江天然水道为依托，加快水网联网、补网、强链，推进汉中、安康月河、商丹3处盆地区域水网建设，其他分散的秦巴山区县因地制宜开展水网建设。

5. 全力保障供水、粮食、防洪、生态“四个安全”

坚持高质量发展和高水平安全良性互动，把统筹发展和安全从“有意识” 变成“下意识”，防范化解风险，精准应对挑战，以新安全格局保障新发展格局。优先保障供水安全。开工建设一批骨干输水通道，推进调蓄工程及区域水源连通工程、水源工程建设，因地制宜构建区域性互补供水网络，显著提升区域供水保障能力。全力保障防洪安全。重点推进河流防洪系统治理，加快补齐区域城市防洪短板弱项，加快防洪控制性枢纽建设，增强水库联合调度能力， 加快人口密集区、暴雨高频高值区域山洪沟道综合治理，减少山洪危害。着力保障粮食安全。重点实施灌区续建配套和现代化改造，开工建设一批新建灌区， 强化粮食增产带水资源优化配置，稳固粮食安全水利根基。有力保障生态安全。坚持山水林田湖草沙系统治理，统筹干支流、上下游、左右岸，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理，加大水土流失及生态治理力度， 系统推进江河湖库保护治理，筑牢秦岭、黄河和南水北调中线工程水源区三大生态屏障。

四、“十五五”时期发展措施

“十五五”时期，陕西水利将进一步强化系统观念，坚持目标导向和问题导向相结合，运用“两图一库”平台统筹谋划好全域项目，分清主次和轻重缓

急，推动水利基础设施体系完善；坚持人口经济与资源环境相均衡的原则，健全与人口和产业布局相匹配的水资源配置机制；实施好“八大工程”，完善“八大体系”，提升水治理体系和治理能力现代化水平。

1. 健全完善“两图一库”

1. “两图一库”找短板谋项目

①绘准现状图，筑牢规划决策依据。现状图在国土空间一张图基础上，基于水利普查成果和工程矢量数据，系统梳理全省水利各要素布局、管理权责、资源分布等信息，精准标注现有设施情况和资源禀赋情况，形成“家底清”的可视化呈现，助力项目入库。

②编制规划图，明确规划目标蓝图。规划图以现状图为基础，依据全省水安全保障规划、水网规划、流域综合规划和相关专项规划确定的目标任务，结合全省水利中长期高质量发展目标，科学谋划项目空间布局，将规划各类要素矢量数据、关键指标标识、预期效果展望上图，形成支撑水利现代化目标的蓝图。对比现状图和规划图，短板弱项和需要治理的对象一目了然、清晰可见， 以此为基础明确治理任务，以任务细化编制项目。

③建强项目库，夯实项目安排基础。坚持“讲政治、守底线、补短板、创亮点”的项目入库原则，明确项目入库流程，依据前期工作进展和要素保障情况，实施容缺入库制度，只要项目契合当地实际和发展要求、在流域当中短板明显，均可纳入项目库，项目库实行层级化、分类化、公开化管理，促使各市县明确治理的重点和任务，形成规模科学、功能清晰、分布合理、动态更新的项目库储备体系。

2. 流域区域补短板促提升

①流域统筹施策。流域层面遵循自然规律与“一盘棋”思路，将全省划分为黄河、长江两大片区和28个流域片，在大流域内以小流域为单元统筹水灾害防御、水资源保护等措施，顺畅支流洪水蓄、滞、泄、排关系，锚定短板弱项， 构建防洪体系和水资源配置体系。

②区域协同治理。在整流域系统治理的思路下，以最薄弱的区域为重点， 立足水资源禀赋与人口产业布局，完善水系连通、河堤治理、农村水利基础设施建设等，持续推进灌区现代化建设和城乡供水一体化、规模化，提升区域开发治理保护整体水平。

③流域区域联防联控联治。探索建立跨流域跨区域更高级别协调机制，协

调解决流域区域性重大问题；同时建立统一调度机制，保障用水需求与生态基流，实现流域区域联防联控联治，提升流域治理整体稳定性。

3. 规划计划按次序抓落实

①明确计划时序安排。依据各层级、流域、区域规划体系，从流域全局着眼看区域，按照确有需要、生态安全、可以持续原则，区分轻重缓急，以流域整体治理综合效益最大化为原则，系统安排年度投资计划，对财力不足、积极性不高且短板明显的区域，优先年度安排，加大资金支持力度，强化督导指导， 补上最明显的短板，做到区域支撑流域补短板、骨干配套体系衔接、治理保护协调共进，实现区域治理刚性、流域治理销号的目标。

②严格投资计划管理。严格前期评估决策，合理确定项目建设内容、规模、标准和投融资方案等，综合考虑政府投资能力、运行管理成本、项目运营模式， 避免过度超前和低水平重复建设，提高资金利用效率与效益。

2. 全面推进节水制度落地见效

1. 严格落实水资源节约集约管控目标约束

落实《关于全面构建节水制度政策体系的意见》，进一步梳理现有节水制度落实情况和规划执行情况，科学设定各地用水效率、非常规水最低利用量控制目标，布局“十五五”时期节水规划，严格用水总量和强度约束，推动实现精打细算用好水资源、从严从细管好水资源，填补本地空白、打通执行堵点。

2. 加快构建节水政策体系

深入分析在节水政策法规、体制机制、标准规范、技术推广、市场激励、监督管理等方面存在的短板弱项，明确优先序和着力点，有针对性地强化政策支持、机制创新和要素保障。建立定额管理体系，修订行业用水定额，落实黄河流域强制性用水定额管理制度，开展用水定额贯标工作。健全非常规水利用管理体系，研究制定非常规水利用试点项目评价内容，制定出台陕西省非常规水利用管理办法。推进节水产业体系建设，完善合同节水管理支持政策。

3. 健全全社会深度节水控水机制

发挥节约用水工作协调机制联席会议平台作用，完善节水型社会建设机制， 统筹推进农业、工业、城镇节水和非常规水开发利用，加快典型地区再生水利用配置试点城市建设。建立水预算管理制度，扩大水预算管理试点范围，探索水预算管理的实施路径和政策措施。善用市场机制，通过健全绿色金融、探索水权交易等方式，激发节水内生动力。建立健全跟踪分析与反馈机制，加强部

门会商研究，不断完善节水制度。健全节水宣传教育和科学普及机制，推动形成自觉节水的社会共识和良好风尚。

3. 健全与人口和产业布局相匹配的水资源配置机制

1. 完善水资源政府配置机制

加快建立省级水资源管理机制，统筹节约用水、水资源刚性约束、“四水四定”原则落实、水资源优化调配等工作。“十五五”期间要统筹流域区域生活、生态、生产用水，科学分配各市用水总量指标，初定全省不2026．3中国水利超过117亿m3，相比“十四五”总量指标增长约9.3%。由省级水资源管理机构审批下达约束指标，作为各市“十五五”水资源开发的红线，以政府配置的方式优化各市水要素保障。

2. 健全水资源市场配置机制

用好中国水权交易所陕西省交易服务中心和陕西省水权收储中心平台，对闲置取水权无偿回收，对水利枢纽和水网工程新开发用水权增量适时适量收储。对《用水权交易负面清单（试行）》之外的情形，鼓励开展水权交易，加大支持力度，简化行政程序，提升用水权交易规模效应，稳定市场预期。完善“收储—交易—金融”三位一体用水权管理制度体系，通过用水权改革和政府调配优化水资源配置。探索新建跨区域调水工程通过出让初始水权方式筹措工程资本金。

3. 优化水资源工程配置机制

①优先满足生活用水。陕北地区通过陕西西部水资源配置工程、引黄工程配套改建、已建成水库配套延伸、新建引黄工程及调蓄工程、利用府谷岩溶水工程、推进城乡供水一体化、规模化供水工程建设等措施保障城乡供水正常年份及干旱年份用水需求。关中地区全面推进水资源再平衡工程，在引汉济渭通水后，调整石头河水库、冯家山水库向渭北塬区县区供水，同时推进东庄水利枢纽等大中小型调蓄工程、城乡供水一体化、规模化供水工程建设，保障城乡供水正常年份及干旱年份用水需求。陕南地区通过推进恒河、洞河等中小型调蓄工程及连通工程、城乡供水一体化、规模化供水工程建设，保障城乡供水正常年份及干旱年份用水需求。

②基本保障生态用水。通过再生水利用工程、调蓄工程和水系连通工程保障河道外生态用水需求，对现有水利枢纽开展生态水量泄放监测改造。对重点工程全面优化调度规程，严格落实生态下泄指标，对于新建水源工程，在项目

立项之初同步规划建设生态流量下泄设施，并将生态下泄要求贯穿于设计、验收的全流程，严格按照核定标准保障河道生态流量，实现工程建设与生态保护协同推进。

③统筹保障生产用水。加快陕北、关中地区输配水通道工程建设，加快榆林能源革命创新示范区、延安现代能源经济示范区水资源保障项目建设；在陕南地区推进恒河水库等中小型水库建设工作，增强工业园区供水能力。结合全省重点水源工程，力争开工建设交口抽渭新建等3处大型灌区以及富平县北部山区东片等8处中型灌区，全省可新增灌溉面积50万亩，更加有力保障粮食安全。

4. 深化实施“八大工程”，着力完善“八大体系”

1. 深化实施循环通畅织网工程，构建完善水安全保障体系

推进陕西西线水资源配置、关中水资源再平衡，加快引汉济渭二期及后续工程建设，充分发挥其跨流域调水、优化水资源配置的战略作用，确保关中地区乃至陕北部分地区的供水安全。积极推进东庄水利枢纽及供水工程建设，提升区域水资源调蓄能力和供水保障水平。服务保障古贤水利枢纽加快建设，谋篇布局配套引水前期工作，积极推动白龙江引水等重大引调水工程的前期工作， 为未来水资源战略储备和跨区域调配提供坚实支撑。通过这些工程的实施，逐步形成省级现代化水网格局，实现水资源的优化配置和高效利用，为全省经济社会发展提供可靠的水源保障。

2. 深化实施灾害防御安澜工程，构建完善灾害防御保障体系

坚持“防住为王”总目标，锚定人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击目标，确保城乡供水安全，加快构建完善“三大体系”。

①流域防洪工程体系方面，推进东庄、蒋家窑则水库等防洪控制性工程建设，发挥其在流域防洪体系中的骨干作用；以流域为单元，推进延河、北洛河、汉江等主要支流治理及流域内中小河流治理，全面提升防洪标准和能力；常态化开展水库安全鉴定，实现病险水库动态清零。

②雨水情监测预报体系方面，加快“三道防线”建设，在暴雨高频高值区加密布设测雨雷达、雨量站、水文（位）站，提升监测预报水平，提高预报精准度，延长洪水预见期；加强山洪灾害防治，特别是在山洪易发区强化监测预警体系建设，提高应急响应能力。

③水旱灾害防御工作体系方面，深化落实双预警、双叫应、双转移、双反

馈机制，健全气象预警、临近预警、监测预警三阶段递进式预报预警机制，全面提升预报、预警、预演、预案“四预”能力，有效应对极端天气事件，确保人民群众生命财产安全。

3. 深化实施农村供水保障工程，构建完善农村供水保障体系

统筹不同区域的水资源禀赋条件，持续推进农村供水规模化建设、标准化管理、水质提升和直饮窖水提升“四个专项行动”，深化推进农村供水“3+1” 标准化建设和管护模式。依托重点水资源配置工程和供水工程，优先推进城乡供水一体化、集中供水规模化建设，因地制宜实施小型供水工程规范化建设和改造。针对干旱地区和季节性缺水地区，建设应急备用水源，提升农村供水保障的韧性。积极推进县域统管、工程专业化管护全覆盖，加强农村供水水源保护和水质监测，建立水源可靠、水质优良、管理规范的农村供水保障体系，逐步实现城乡供水同源、同网、同质、同服务、同监管，确保人民群众喝上放心水、安全水。

4. 深化实施粮食安全灌溉工程，构建完善灌溉用水保障体系

健全完善科学灌溉制度体系，有序引导改进传统地面灌溉方式，因地制宜推广“提、灌、蓄、引”等节水灌溉新技术，提高灌溉水有效利用系数。实施宝鸡峡、泾惠渠等大中型灌区续建配套与现代化改造，强化渭北旱塬粮食增产带水资源优化配置，开工建设焦岩水库灌区和石门水库灌区等现代化改造工程， 全面提高灌溉供水安全保障能力。开工建设咸阳渭北旱塬引泾灌区等，扩大有效灌溉面积，提升农业综合生产能力。同时，加强灌区管理体制机制创新，提高灌区运行管理水平，全面实施农业水价综合改革，调动社会资本和用水户参与灌区建设管理，为保障国家粮食安全贡献陕西力量。

5. 深化实施河湖生态复苏工程，构建完善河湖生态保障体系

推进秦岭北麓“五水协同”治理，加大秦岭北麓水生态修复保护力度，守护好“中央水塔”。以黄河流域生态保护和高质量发展为基准线，开展黄土高原“水美黄河”行动，加大黄河西岸水土流失及生态治理，推进实施渭河、延河、北洛河等重点河流水生态保护修复，加快推进通关河生态水库、石川河沿岸生态保护修复等工程前期，努力使绿色持续向北延伸。开展汉丹江“碧水东流”行动，实施丹江口库区及其上游流域水土流失治理和月河等重点河流水生态保护修复，全力保障“一泓清水永续北上”。加快构建河流伦理，加强河湖岸线管控，常态化规范化“清四乱”，维护河湖健康生命，实现人水和谐共生。

6. 深化实施“四水四定”夯基工程，构建完善刚性约束保障体系

严格水资源论证和取水许可管理，对高耗水行业实行差别化水价政策，倒逼企业节水。大力推广节水技术和节水器具，在全社会形成节水风尚。加强非常规水源如再生水、矿井水、雨水等的开发利用，将其纳入水资源统一配置， 提高水资源利用效率，构建多元化供水格局。强化水资源刚性约束，落实与人口和产业布局相匹配的水资源配置机制，科学制定下发各市区用水总量控制目标细化分配方案。统筹考虑人口增长、产业调整、行业变化，结合水网工程建成达效情况，每2～3年对用水总量控制指标进行评估调整。做好省内黄河干流、渭河、泾河等8条江河水量调度工作，开展主要河流水量分配方案编制，保障河湖生态流量。加强地下水保护管理，严格地下水取水许可审批和监管，推进地下水超采综合治理，保障地下水可持续利用。

7. 深化实施改革创新深化工程，构建完善改革创新保障体系

健全政府投资与社会资本协同投入机制，积极争取中央预算内投资、专项债券、超长期特别国债等资金支持，确保重大水利工程建设资金需求。推广公募REITs等资产盘活模式，探索建立水利工程收益反哺机制，形成可持续的投入产出模式，提高社会资本参与水利建设的积极性。深化水利管理体制改革，明确部门职责，加强协调配合，提升水利行业治理能力和水平，激发水利发展活力。强化水土保持生态产品价值基础研究，加快构建生态产品投入循环长效机制，持续提升发展“含绿量”与生态“含金量”。

8. 加快实施数字孪生赋能工程，构建完善智慧水利发展体系

以数字孪生流域为重点，系统谋划推进数字孪生水利体系建设。以“人工智能+水利”为核心战略，持续拓展数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程覆盖范围。以全省水网、黄河和长江流域两个区域水网以及11个市级水网为对象，推进数字孪生水网与物理水网同步建设。以跨区域的渭河、汉江等流域为对象，开展数字孪生流域建设。以重点水库、调水工程以及大中型灌区、农村规模化供水工程为对象，推动水利工程运行管理数字赋能，全面提升水利工程的数字化、网络化、智能化水平，为水利高质量发展注入新动能。

5. 大力保护传承弘扬陕西水文化，深入挖掘水文化蕴含的时代价值

陕西治水历史悠久，水利遗产资源丰富，是历史治水实践中形成的宝贵财富。“十五五”期间，陕西将深入学习贯彻习近平文化思想，围绕弘扬黄河文化、长江文化，持续推进陕西水文化建设高质量发展。

1. 加大水文化遗产保护和挖掘力度

遵循整体性、系统性原则，突出核心引领、廊道串联、板块支撑、全域推进思路，构建以“五大水文化发展廊道、五大水文化休闲灌区、五大水利工程旅游区、五大水文化博物馆、十大水文化主题板块、十大水文化形象展示区” 为核心的陕西水文化空间发展格局，形成多元化的水文化产品体系。对陕西灌溉工程遗产的保护与利用进行总体规划，推动与文物保护、文化旅游等有关部门建立联席制度，加强水利遗产的资源调查挖掘，建立资源数据库、档案库。启动陕西省水利遗产申报认定、榆林红石峡灌溉工程申报世界灌溉工程遗产和水利领域文物普查等工作。

2. 推进水文化传承和利用

推动已建水利工程与文化融合发展，挖掘和弘扬重大水利工程时代价值， 推出水利工程与文化融合的精品工程。提升新建水利工程文化品位，制定水工程与水文化融合的有关指南，积极推进文化要素融入水利工程规划、设计、建设等各阶段。加强陕西水文化制度创新研究，出台水文化传承弘扬激励办法、水利工程水文化建设办法。建设水文化景观廊道、水文化公园、水利风景区、水文化博物馆、水文化综合体、水文化节庆活动、水文化实景演出、水文化高峰论坛以及水文化资源数据库等重点项目，根据地域特色及民俗文化分片区塑造不同文化主题，建设并完善水文化景区基础与服务设施，规范提升管理和服务质量，创新管理体制，努力打造特色鲜明、多元互补的陕西水文化产品格局。把弘扬传承水文化、坚定文化自信纳入《陕西省水利厅系统干部人才队伍建设中长期规划（2026—2030年）》，持续打造“讲政治、懂政策、懂技术、懂实践、爱水利”干部人才队伍。

山东荣城关于县域培育和发展农业新质生产力的调研与思考

山东省威海市荣成市乡村振兴服务中心 王琳

农业新质生产力，由2025年中央一号文件首次提出，其内涵包括现代生物育种技术、无人机技术、人工智能技术和数字技术等。农业新质生产力以农业科技创新为主导，坚持绿色发展原则，借助数字经济改造提升传统产业，运用科技创新成果催生乡村产业新模式新业态。这些应用能够有效改变农业生产发展的状况，通过先进技术和管理方式，推动农业生产效率显著提高，降低资源消耗，带动农村产业升级，增加农民收入，增强农业抗风险能力，确保粮食安全，减少环境污染，促进生态平衡，实现农业可持续发展，对加快农业现代化进程具有重要意义。

1. 发展农业新质生产力的现实需要

无论是站在化解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的高度考量，还是从突破“三农”自身瓶颈制约的实际需要出发， 培育和发展农业新质生产力是解决城乡融合发展、摆脱农业产业发展困境的重要路径之一。

1. 农村青壮年人口锐减，一家一户分散经营模式难以延续，实行规模化集约经营成为必然

现阶段农村青壮年为改善居住环境、子女教育、个人收入状况，大多选择离开农村到城市发展，青壮年减少后，仍以农户个体为单位的耕作模式，导致农民选择性耕种泊地肥田，撂荒山耩薄地，不仅造成土地资源的浪费，也对粮食安全产生不利影响。

2. 劳动力成本攀升，低效粗放型生产已不适应市场竞争，依靠科技化提升效率成为必然

荣成市农户平均经营4亩～5亩土地，种粮一年的盈利最多只有5000元，而选择外出打工，普通工日工资不少于130元、技术工日工资不少于300元，除去租房、吃饭等日常开支外，最多3个月就能净挣5000元。因此，为获得更高收入， 更多农民选择外出务工，从事建筑业、服务业、制造业等非农产业，传统种粮副业化、兼职化甚至只务工不种粮问题日渐显现，因此，通过科技赋能农业产业升级、提升农民收入水平势在必行。

3. 群众生活品质提升，品相差的廉价产品不被市场接受，依靠标准化

升级品质成为必然

随着消费水平的提高、对外开放的深化、物流体系的畅通，群众获取优质农产品的途径更加多元、方式更加便捷，从“吃饱”到“吃有机、吃健康”的需求和期望值也随之提升。同时，这种群众期望也转化为了市场需求，倒逼农业生产加速向标准化迈进。

4. 农民致富期望提升，农产品卖不上价打击生产者积极性，依靠数字化提升农产品价值成为必然

发展现代农业需要生产者对育种、研发、加工、设计、营销等各个环节进行统筹谋划，依靠数字化提升品质、树立品牌更是必由之路，也更有利于实现产品品质升级、市场认可度提高、产品竞争力增强、品牌形象提升的良性互动。

2. 发展农业新质生产力的推进路径

培育和发展农业新质生产力是一项长期的系统工程，不可能一蹴而就。综合现阶段荣成市农业产业发展特点，笔者认为采取农业产业增量升规、转型升级、生态重塑的“三步走”策略，可以有效实现以新质生产力引领农业高质量发展的目标。

1. 推动“三个集聚”

通过土地集聚、经营集聚、人才集聚，加速产业增量升规，为培育和发展农业新质生产力提供“广阔舞台”。为推动“三个集聚”，荣成市建立撂荒地动态清零机制，探索推行“有序复耕一批、项目改造一批、委托代管一批、集体助耕一批”的“四个一”整治措施。近年来荣成已摸排发现、及时补种撂荒地3000余亩；建成高标准农田31万亩；通过村党组织领办合作社、引入社会化服务组织等兜底保障措施，粮食亩产提高13%。经测算，采取“良田+良种+良法” 的高产高效耕作模式，每亩年种粮投入成本900元，产出效益2200元，亩均纯收入比农户个体种粮可增加150元以上。按照这个收入计算，租赁20亩土地种粮的收益就可以超过外出打工收入，而通过科技化、机械化作业，农户个人就可以完成生产。

规模化是培育农业新质生产力的重要基础支撑，实现农业规模化生产，既有利于优化产业布局、推行生产机械化、促进技术标准化等工作顺利打开局面， 也能够降低要素资源重新配置时的“掣肘”问题。概括而言，培育农业新质生产力，生活资料集中、生产能力充足、生产效率提升是必要条件，通过规模化向农业生产要效益，是发展农业新质生产力的第一个目标。

2. 推行“三化共进”

通过科技化、标准化、数字化，加速产业转型升级，为培育和发展农业新质生产力插上“腾飞翅膀”。目前，荣成苹果产业的龙头企业大多采取订单生产方式，通过提前与大型商超对接，确定果型、糖度、大小等需求，并从施肥、灌溉等多个环节进行把控，实行标准化栽培，符合要求的果品率达95%以上。以种植王林苹果为例，标准化果园每亩净产值可达2.5万元，比普通果园多出1万元～1.5万元。无花果产业方面，2017年以来得益于物流提速、网络销售火爆以及直播带货影响，荣成无花果平均售价已由每斤1元左右提高到了4元～5元，销往荣成市外的比例达到60%。

农业转型升级涵盖科技兴农、质量兴农、品牌强农等多项工程，需要通过持续深化农业供给侧结构性改革，将更多科技化、标准化、数字化成果拓展应用到农业研发、生产、加工、消费等全链条各环节，从而实现“生产高效规范、产品高产质优、收益稳定增长”，这也是发展农业新质生产力的第二个目标。

3. 加强“三链共建”

加强产业链、供应链和资金链建设，加速产业生态重塑，为培育和发展农业新质生产力构建良好生态。在完备产业链上，通过横向、纵向协同发力，优存量、扩增量、提质量。横向上，推动农业与旅游、文化、教育等多种产业融合发展，开发农业生产更多承载功能，进而实现农村一二三产业融合发展，如发展观光农业、体验农业、创意农业、田园综合体等。纵向上，通过引进新技术，推动产业向上下游延伸，实现研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等环节和经营主体紧密关联、有效衔接，不仅能满足群众对高品质生活的需求，也能通过革命性创新产品创造出更多的新需求。在畅通供应链方面，主要做好物流运输和产销对接两篇文章。物流运输上，加强产地仓储保鲜冷链基础设施建设，建设农产品产地初加工和集散配送站点，健全农村物流服务体系，提升农产品商品化处理、品控分拣、打包配送、统配统送等综合服务能力，解决物流成本高、配送速度慢、产品保鲜难等问题。产销对接上， 建设农业供应链信息平台，使农产品市场信息精准对接，形成集农产品生产、加工、流通于一体的订单化生产、批量化供应的农业供应链体系。在引入资金链方面，要抓住利益联结这个关键，因地制宜推广采用农户、农民合作社、村集体和龙头企业签订农产品购销合同或开展股份合作等形式，保持多元主体间稳定的合作关系，确保农户持续发展和获得稳定收入，并在此过程中提高农产

品供应的规模化和组织化水平，更好地引导农村产业融合发展，创造更多的经济效益，有效保障多元主体均能分享产业增值带来的收益。

在畅通国内大循环的背景下，产业链、供应链和资金链紧密关联、一体协同，培育和发展农业新质生产力同样需要构建产业链完备、供应链畅通、资金链充足的农业产业生态，这也是发展农业新质生产力的第三个目标。

3. 观察与思考

“农业新质生产力”理念提出后，各地乘势而上、积极作为，都在进行有益探索，但从县级掌握的资金资本、创新科技等要素资源，以及县域农业发展的实情看，培育和发展农业新质生产力仍然任重道远。比如，在做大规模和做优品牌方面，缺少资金支撑，而发展现代农业必须走工业化生产、品牌化销售的路子，但现在看来，从生产到营销仍有很多环节需要先行投入来打通；在提升生产效率和提高产品品质方面，缺少标准支撑，农产品质量参差不齐，形成不了市场竞争优势，生产上的技术规范、品质上的认证标准需抓紧制定，以更好地引导农业生产；农业产业发展层次和产品附加值相对较低，要想在生物信息农业、绿色低碳农业、医学农业等前沿领域实现“弯道超车”仍有距离，高端高品质产品的产销对接效率也有待提升。

从目前“三农”工作面临的新问题新形势可以看出，将新质生产力引入农业产业发展全过程、各领域，通过规模化、科技化、标准化、数字化带动农业产业提质增效，增强农业产业“自身造血”功能，进而实现农村固本强基、农民增收致富的推进路径，已经成为社会各界的广泛共识。笔者认为，通过土地集聚、经营集聚、人才集聚，增强产业链、供应链和资金链建设，推动农业产业向科技化、标准化、数字化转型升级，加速产业生态重塑，是县域培育和发展农业新质生产力的有效路径。

数字产业高质量发展的现实问题与有效路径

求是杂志社经济编辑部、工业和信息化部信息技术发展司联合课题组

（2026年2月26日）

当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，世界百年未有之大变局加速演进，以电子信息制造、互联网、大数据、云计算、人工智能等为代表的数字产业已成为推动新旧动能转换、重塑产业发展范式、构筑国家竞争新优势的关键力量。近年来，我国数字产业发展跑出“加速度”，不仅实现了规模的持续扩张，更在结构优化与能级跃升中展现出澎湃动能。初步核算，到2025年末， 我国数字产业收入达到38.3万亿元，相比“十三五”末期累计增长39.5%，成为重要经济增长点。具体看，数字产业发展态势如何，遵循怎样的规律，面临哪些机遇挑战，如何加快推进数字产业高质量发展？带着这些问题，我们进行了实地走访与座谈调研。

一、准确把握数字产业发展现状

在数字产业发展调研中我们发现，近年来多地实施创新链、产业链、价值链“三链协同”，积极布局新赛道；越来越多的企业加大投入，推动技术快速迭代及应用场景创新，数字产业正在成为新质生产力的重要载体，展现出蓬勃的生机与巨大的发展潜力。伴随数字科技的广泛应用，数字产业逐渐融合了信息技术革命以来涌现的信息经济、知识经济、网络经济、智能经济等几乎所有特点，很多产品和服务已走入千家万户，产业发展进入了系统化布局、整体性跃升的关键阶段。

从发展态势看，产业体系日益完善，形成“智造”与“智服”双轮驱动的发展模式。调研发现，我国电子信息制造企业在自主可控上呈现多路并进、多点突破态势，已初步形成覆盖设计、生产、装备供应、行业应用的全产业链， 并在关键领域取得实质性突破，“卡脖子”问题大大缓解，国际竞争力显著提升。我们在企业调研时了解到，某型号电子专用设备已进入头部制造商产线， 正在开展量产验证与批量导入，这标志着国产高端装备在电子信息产品制造领域进一步深化应用。部分芯片设计企业通过整合产业链关键环节、提升工艺协同效能，正从纯设计企业向设计制造一体化企业转型。同时，软件产业借助人工智能的东风加速变革。国内某团队自主研发的科学计算与系统建模仿真平台， 成为全球第四个具备完整自主知识产权的系统建模仿真平台，将大模型等人工

智能技术深度嵌入底层架构，已服务系列重大工程。2025年，我国规模以上电子信息制造业实现营业收入17.4万亿元，同比增长7.4%，软件和信息技术服务业收入15.5万亿元，增长13.2%。生产服务协同带动的“双轮”驱动格局初步形成。

从技术前沿看，以人工智能为代表的颠覆性技术快速突破，深刻影响产业格局和经济形态。调研发现，我国人工智能技术发展迅速，专利数量全球占比达到60%，相关企业超过6000家，核心产业规模预计超过1.2万亿元，同比增长近30%，走出了一条以开源为特征的创新发展之路。正是依托我国开源市场的发展路径，AI+技术可以快速赋能制造工厂，人工智能溢出效应愈发显著。一是驱动研发范式深刻变革。多家工业互联网平台企业相关负责人反映，人工智能技术已深度融入需求分析、架构设计、编码测试等软件研发全流程，推动研发模式基本实现了从传统人工向人机协同的转变，研发效率可提升15%—20%。二是驱动生产决策智能跃升。我们走访的某智能制造解决方案提供商，聚焦制造业计划排产、设备运维、质量追溯等关键生产环节和应用场景，自主研发具备自主学习能力的智能数控系统，以“Data+AI”为核心打造标准化、可复制的智能应用模块，推动生产决策从“经验驱动”向“数据与算法驱动”转变。三是驱动价值体系整体重构。某汽车制造龙头企业通过自研工业互联网平台与全域AI 体系，全面打通从市场洞察、协同研发、智慧供应链、柔性制造到用户运营的全价值链环节，突破了制造业和服务业之间的产业边界和静态平衡，全面提升市场响应能力、研发生产能力，推动实现产业链的整体升级。

从空间布局看，数字产业呈现出以“头雁引领、群雁齐飞”为特征的区域协同联动发展格局。调研发现，我国数字产业呈现“东部引领、中部承接、西部东北夯实基础”梯度发展格局，区域协调发展态势日益清晰。在整体布局方面，通过央地合作共建区域性创新中心、联合开展关键核心技术攻关等多种方式，央地资金、技术与人才等要素有效联动，弥合了区域创新短板，带动了产业链上下游共同发展。在区域协同方面，以“东数西算”工程为代表，东部地区的算力需求有效引导至西部，带动贵州、甘肃等西部节点数据中心产业投资大幅增长，既缓解了东部能源紧张问题，又为西部开辟了数字经济新赛道，实现了东西部优势互补、联动发展。2025年，东部地区创新引领作用持续巩固， 完成数字产业收入29.5万亿元，同比增长9.2%，占全国比重74.3%；中部地区产业承接与集群培育成效显著，数字产业收入增速达到9.3%；西部与东北地区数

字产业发展活力有所回升，收入分别增长5.6%和4.8%。数字产业“东中西”协同发展新格局基本形成。

二、充分认识数字产业发展面临的机遇挑战

总体看，我国数字产业在增加优质产品供给、强化核心技术应用、释放数据要素潜力等方面取得了长足进步，很多企业在底层“硬技术”和应用“软技术”方面协同发力，实现了技术创新与场景落地的双重变革，为数字产业高质量发展打下了坚实基础。但同时要看到，我国数字产业发展的技术基础、数据要素流动、新兴技术应用、数字人才供给等方面仍然存在堵点卡点。

产业技术基础仍不够坚实。参加座谈的企业普遍反映，由于基础研究投入大、见效慢，应用场景和未来收益曲线不很明确，企业往往难以持续开展底层技术创新与原创性研究。站在产业全局看，尽管数字产业重点领域正在向产业链上游攀升，但核心技术的突破仍需较长的积累周期。产业基础能力的不足， 进一步影响了企业的创新策略选择。许多中小企业底层技术攻关动力不足，更倾向于在成熟技术基础上进行应用层创新，短期能带来市场效益，却不利于我国产业整体向价值链中高端迈进。

数据流动路径仍不够清晰。调研发现，数据作为数字产业的关键生产要素， 仍面临“采集多流转少，有资源无资产”的现实困境，集中体现在两个方面。一方面，技术标准不健全。由于不同系统、不同企业之间数据描述不一致，形成各种“数据烟囱”，导致跨企业、跨行业数据整合利用难。另一方面，交易制度不完善。例如，调研中多家企业表达了对数据所有权界定清晰度、隐私安全保障及价值评估体系的担忧。由于缺乏权威的定价机制和清晰的合规边界， 企业共享数据时不得不在安全风险与商业利益之间谨慎权衡。

新兴技术应用仍不够顺畅。随着人工智能、大模型、具身智能等技术快速发展，传统安全防护体系正面临新的考验。调研发现，许多企业在技术探索过程中存在合规顾虑，部分应用场景的推广趋于审慎。有企业反映，现有监管框架完善与技术迭代速度之间存在时间差，有时难以完全匹配企业创新的节奏。例如，在自动驾驶、脑机接口等领域，企业期待在算法可解释性、数据安全保护等方面获得更清晰的技术指引与风险处置方案。这种对安全不确定性的普遍顾虑，一定程度上延缓了先进数字化解决方案的应用范围和渗透速度。

数字人才供给仍不够充分。人才队伍的结构性短板，已成为制约数字产业由规模扩张向效能提升跨越的关键瓶颈。企业普遍反映，兼具前沿数字技术与

深厚行业知识的复合型人才严重不足，是当前企业创新发展面临的一大难题。我们发现，当前高校培养的技能与企业的实际需求存在一定脱节，出现了学生就业难、企业招人难的结构性矛盾。有企业反映，即使投入先进硬件设备，也常因缺乏能将算法深度融入生产流程的资深工程师，致使数字化转型难以触及工艺革新、质量管控等核心环节。

三、充分激活数字产业发展动能

在调研中我们深刻感受到，数字产业突破了传统工业经济的发展逻辑和工业社会的运行规则，正在引发一场关于技术迭代、产业演进、时代变迁的深刻变革。从技术演进看，数字技术遵循代际跃迁而非渐进改良的发展规律。数字技术迭代周期不断缩短，推动着核心技术从硬件到软件、从连接到智能的持续突破，传统集成创新和引进消化吸收再创新的模式已难以满足技术突破的内在需要，必须加快实施原始创新与前瞻探索。从产业发展看，数字产业具有“一次开发、无限复制”的规模效应。通过构建数字平台连接多方主体，数字产品和服务一旦开发完成，可迅速完成产品测试、反馈收集和优化调整，复制和分发的成本几乎为零，使得数字企业能够以极低的边际成本实现快速扩张，形成复杂的价值网络。从时代变迁看，由农耕文明时期的土地为本，到工业革命时期的资本牵引，再到数智时代的数据驱动，数据从单一的生产要素已经演进为重塑生产流程、重组产业格局、重构竞争规则的核心驱动力，通过“用户体验产生数据、数据用于优化产品、优质产品吸引更多用户”的正反馈机制，推动生产力迭代速度呈指数级增长，深刻改变经济社会发展形态。这三重逻辑决定了数字产业的发展需要新的场景、模式和生态，以及与之相适应的人、技术、环境交互方式。因此，推动数字产业高质量发展，必须坚持问题导向和系统思维，既要筑牢人工智能、量子计算等前沿技术根基，也要构建开放协同、标准互信的产业生态，更要同步完善数据要素市场、适应性治理框架和高质量人才体系，形成支撑产业持续跃升的良性发展格局。

夯实发展底座，系统推进数字基础设施“建、用、研”协同发展。数字基础设施是数字经济发展的基石，应适度超前部署和改造数字基础设施，夯实数字化转型底座。要筑牢“建”的根基，构建高速泛在、智能集约的设施体系。持续拓展5G和千兆光网覆盖广度与深度，优化全国算力布局，加快形成全国一体化算力网络。要提升“用”的效能，深化融合应用与规模推广。深入实施5G 规模化应用“扬帆”行动升级方案、“5G+工业互联网”512工程升级版和标识

“贯通”行动，积极培育海洋产业、低空装备等新兴领域的创新应用，持续推动典型行业和重点领域的规模应用。要强化“研”的支撑，突破关键核心技术瓶颈。加快战略性技术与基础设施攻关，增强自主可控能力，保障产业链供应链安全，持续提升科技供给水平。

坚持创新驱动，深化科技创新和产业创新融合。在调研中我们认识到，当前破解科技创新与产业需求脱节难题，亟待构建能够快速验证技术可行性与商业价值的载体。要推进原创性技术攻关，聚焦人工智能、工业互联网、工业软件等重点领域，抓好国家重大科技专项和重点研发计划实施，推动行业龙头联合重点用户、高校及科研院所共同组建实体化的“研发中试车间”，一体推进技术攻关、迭代应用、生态培育。要推动技术长期布局，建立以解决实际问题为导向的“榜单发布”与“揭榜挂帅”制度，优化适应长周期、高风险技术攻关的金融产品与投资评估体系，形成以产业发展为主导的项目评价与激励标准， 将抽象的“需求牵引”转化“ ”为可运行、可考核的创新平台，真正打通从技术概念到成熟产品的死亡谷。要强化企业创新主体地位，建设产业科技创新和应用转化平台，一体化推进计量、标准、质量、知识产权等基础要素布局， 持续提升产业的自主创新能力。

优化产业生态，以实数融合深度赋能现代化产业体系。推动实数深度融合， 是壮大实体经济根基、培育新质生产力的关键路径。调研发现，当前制约实数融合的主要障碍已经不再是技术，而是缺乏能够让新技术在真实、复杂环境中充分验证、迭代、成熟的开放包容场景。要强化供给能力，持续推进重点领域设备更新和技术改造，推动规模以上工业企业和专精特新中小企业率先完成数字化改造，围绕智能网联汽车、高端装备、智慧物流等重点产业链，体系化开放生产制造、城市管理、商贸流通等场景，为新技术、新产品、新模式提供准入清晰、容错试错的测试验证环境。要推动产业创新，围绕智能家居、数字健康、自动驾驶等融合领域，鼓励基于新技术的产品创新和场景创造，以高质量供给引领和创造新需求。要培育产业生态，强化龙头企业引领，培育一批具有产业链控制力的生态主导型数字企业，带动上下游企业专精特新发展，打造一批具有国际竞争力的数字产业集群；构建技术适配、评估认证、金融支持、人才培训等公共服务体系，推动成熟的融合解决方案从“单个试验场”走向“全行业推广”，加速形成可复制、可推广的产业数字化转型路径。

释放数据价值，打造“能用、好用、放心用”的合作模式。将劳动、土地、

资本、技术、管理、知识等各类要素数据化并发挥作用，是数智时代的一项基础性工作。调研发现，当前制约数据价值释放的主要矛盾并非数据资源匮乏， 而是缺乏能够促进产业各方数据协作的机制与环境。要完善数据基础制度，推动数据产权登记、合规评估、资产入表等具体规则的落地，解决数据确权、定价、入账等操作难题，为数据要素市场化流通扫清制度障碍。要开展先行先试探索，推动行业企业、科研机构、大模型服务商等灵活组合，组建“数据合作联合体”，支持开展数据流通模式创新、数据资源聚合、数据价值转化，形成流通可控制、权益可明确、收益可共享的数据价值开发模式。要培育数据服务体系，鼓励发展数据合规审计、质量评估、价值发现等第三方专业服务，培育数据经纪人等新职业，构建健康活跃的数据要素市场生态。要筑牢数据安全屏障，建立覆盖数据采集、传输、存储、处理、销毁全生命周期的安全技术标准与管理规范，健全风险评估与应急响应机制，为数据流通提供安全保障。

筑牢人才基石，构建产教融合与精准引育相结合的人才支撑体系。数字产业的竞争，归根结底是人才的竞争。当前，我国数字人才总体缺口巨大，供需矛盾突出，亟须加快构建适配产业发展需求的人才引育体系。要深化教育改革与产业需求对接，围绕高质量数据集、工业互联网等领域，由龙头企业牵头， 联合高水平大学和职业学院，共同搭建以真实研发项目和工程任务为纽带的人才培养计划，培养适应产业前沿的工程技术人才。要实施精准化的人才引进与培育政策，围绕前沿重点领域，靶向引进国际顶尖科学家和高水平创新团队； 建立与项目贡献挂钩的学分认定、薪酬补助和优先录用机制，营造鼓励创新、宽容失败的实践文化。要搭建终身学习与技能提升平台，依托龙头企业、产业联盟建设高水平实训基地，开展数字技能培训，畅通传统行业工程师向数字化人才转型的通道，打造规模宏大、结构合理、素质优良的数字人才队伍。

强化国际合作，积极参与全球数字治理。坚持开放合作，是顺应全球数字经济一体化趋势、进一步拓展数字产业发展空间的必然选择。应主动发挥我国在数字基础设施、平台经济、智能制造等领域积累的体系化能力，积极参与国际规则构建，协同各国开展产业生态建设，推动产业生态发展形成实质性优势， 积极参与并引领全球数字治理体系变革。要推动基础设施互联互通，主动建设和运营一批高能级的国际合作实体节点，加强与各国在数字政策、标准等方面的对接，共同推进5G网络、跨境光缆、卫星互联网、算力设施等新型基础设施共建共享。要促进规则协同，推动我国深度参与和引领人工智能治理、数据跨

境流动等新兴领域的国际规则构建，积极贡献中国实践与中国方案，推动形成具有广泛共识的全球治理框架与标准规范。要共建技术生态，依托“一带一路”、金砖国家等机制，构建数字产业生态合作网络，促进知识共享与能力建设；鼓励通过开源协作、联合研发、技术交流等方式，促进人工智能等前沿技术的全球创新合作；建立可持续的成果共享与能力建设机制，共同打造安全、可信、充满活力的全球数字创新共同体。

推进领导干部能上能下常态化研究中共江西省委组织部

（2026 年 2 月 1 日）

推进中国式现代化，关键在党，关键在人。习近平总书记强调，要引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面；要加强领导班子建设，着力解决乱作为、不作为、不敢为、不善为问题，推进领导干部能上能下常态化。江西深入学习贯彻习近平总书记关于党的建设的重要思想，严格执行《推进领导干部能上能下规定》，坚持动真碰硬，旗帜鲜明调整不适宜担任现职干部，持续以“下”的压力激发干的动力，有效激励干部抖擞精神、担当作为、干事创业。江西省委组织部对江西近年来的探索实践进行了调研，分析工作中存在的难点堵点，有针对性地提出改进措施。

一、推进领导干部能上能下常态化的江西实践

江西省委坚决扛起全面从严治党主体责任，把推进领导干部能上能下作为从严管理干部、激励担当作为的重要举措，系统部署、深入推进。省委组织部通过制定细化情形、编发典型案例等，持续加强政策指导、案例引导、压力传导，树牢重担当、重实干、重实绩的用人导向。近年来，省级层面共调整不适宜担任现职干部81人，其中厅级干部64人、县（市、区）党政正职17人，较好地起到了警醒教育和激励引导的作用。

（一）抓实细化情形，让“下”之有据更充分。聚焦解决“下”的情形“把握难”、“认定难”等突出问题，对标《推进领导干部能上能下规定》，有针对性地细化23条具体情形表现，重点是把好“五个关口”。一是严把政治素质关，对政治能力不强、理想信念动摇、组织观念淡薄等情形作出细化。二是严把领导能力关，明确对工作思路不清、办法不多，驾驭全局、改革攻坚、推动发展能力偏弱，法治观念淡薄等情形作出细化。三是严把担当作为关，对在急难险重任务、重大风险考验面前消极逃避，以及工作不思进取、甘于“躺平”， 表态多落实差等作出细化。四是严把工作实绩关，对宗旨意识不强、政绩观存在偏差、新官不理旧账等作出细化。五是严把廉洁自律关，对执行中央八项规定精神不严不实，品行不端、行为失范，家教家风不正等作出细化。同时，编印18个典型案例，讲明发现路径、具体表现、调整考虑等，把难以细化的情形变成见人见事的生动例子，让干部可对照、组织好判断。

（二）抓实发现识别，让“下”之精准能服众。聚焦解决“怎么了解”、“了解什么”的问题，主动前移关口，精准识别认定“谁该下”。一是加强日常了解。坚持把功夫下在平时，制定实施政治素质考察办法、无任用考察了解办法、政绩观偏差主要问题清单，统筹用好考核考察、谈心谈话、领导班子和干部队伍建设调研等方式，近距离、多角度、全方位考准考实干部。注重深入干部的工作圈、生活圈、社交圈，了解掌握干部“八小时内外”的真实表现。二是做实分析研判。建立领导班子全口径分析研判机制，健全组织部门与纪检监察机关沟通会商机制，突出抓好对党政正职、关键岗位干部、年轻干部的分析研判，综合运用巡视巡察、督查检查、信访举报、审计监督、统计监督等成果，掌握不适宜担任现职的重点关注对象。坚持具体情况具体分析，对存在苗头性、倾向性或者轻微问题的，及时提醒教育、督促改正，防止小毛病演变成大问题；对督促提醒后仍没有改正、工作仍没有好转，经研判认定为不适宜担任现职的，及时进行组织处理。三是用好考核结果。实施综合考核改革，坚持考人与考事相结合，区分市县、开发区、省直机关、省管高校、省属国有企业等5个序列，从高质量发展成效、加强党的建设成效、满意度评价“三张考卷” 考实绩，把多年考核情况贯通起来相互比较、相互印证，为调整不适宜担任现职干部提供有力依据。强化考核结果运用，对考核中情况反映较多、表现一般的省管干部逐一提醒谈话，对问题较多的给予6个月整改观察期，整改期满后逐人开展专项调研、提出整改评估意见，形成“发现—谈话—整改—评估—调整” 的工作闭环，倒逼干部履职尽责、担当实干。

（三）抓实人岗相适，让“下”后安排更合理。坚持从有利于激发干部队伍整体活力、推动事业发展大局出发，根据工作需要和干部一贯表现，区分不同情形，采取平职调整、转任职级公务员、免职、降职等方式予以调整，拓宽干部“下”的途径，切实让干部“下”得服气、群众认可。一是体现惩戒提醒， 对领导能力偏弱、不能有效履行职责、严重影响工作或者造成不良影响的，给予降职调整。二是体现资源调优，对具备一定领导能力、但不适宜担任现职或职务层次的，平职调整到其他岗位或转任职级公务员，具备专业技能特长的安排到适合发挥专长的岗位。三是体现人文关怀，对因健康原因不能胜任现职岗位的，予以妥善安排，解决好干部的实际困难，让干部实实在在感受到组织的关怀和温暖。

（四）抓实跟踪了解，让“下”后管理更深入。坚持严管厚爱结合、激励

约束并重，加强对被调整干部的后续管理，防止为“下”而“下”、一“下” 了之，推动干部“下”后有为、干好能上。一是做好思想工作。干部调整“下” 后，做好谈心谈话工作，由单位主要领导、分管领导或组织人事部门负责同志开展谈心谈话，引导他们正确对待组织决定、放下思想包袱，帮助他们端正认识、提振状态。二是加强跟踪回访。建立组织人事部门定期回访机制，跟踪了解被调整干部的思想动态和工作状态。对能力不足、岗位历练不够的，有针对性地加强教育培训，注重在重点项目、信访维稳、招商引资等一线加强实践锻炼，帮助其提升能力、积累经验；对思想消沉、工作消极的，及时提醒谈话， 帮助其提高认识、改变状态；对调整后不汲取教训、“破罐子破摔”的，视情再次组织调整。三是畅通再上渠道。对认真汲取教训、积极努力工作，德才表现优秀、工作实绩突出、影响期满且经考察符合任职条件的干部，及时合理使用，给予他们重新施展才干的机会，以组织担当促干部再出发。近年来，全省重新使用了一批被调整后奋发有为、表现优秀的干部，让“下”的干部有盼头、有干劲，形成了“能下也能再上”的良性循环。

二、当前推进领导干部能上能下的难点堵点

推进干部能上能下政治性、政策性都很强，涉及干部切身利益，关系党和人民事业发展。调研发现，江西在推进干部能上能下工作上虽取得积极成效， 但仍面临一些深层次问题。

一是思想观念有偏差。调研发现，有的地方和单位对推进干部能上能下的重要性和紧迫性认识不足，视为可做可不做的任务，推动不够积极主动；有的单位主要负责同志存在“好人主义”思想，不敢动真碰硬，怕得罪人、怕惹麻烦，或者问题不重不“下”、没有违纪违法不“下”，导致该“下”的不“下”。一些干部受“下必有错”、“上荣下辱”的传统观念影响，认为“无过便是功”、“无错不应下”，觉得“下了丢面子”，对组织调整心存抵触。

二是情形认定难把握。调研发现，不少同志反映，“下”的情形定性多、定量少，在具体操作中有时找不到“下”的依据，不知道该不该“下”、适用哪一种情形“下”；特别是对那些兢兢业业工作但能力有欠缺的干部“要不要下、怎么下”，有时还比较难把握，以致好认定、好把握的“下”得多，难认定、难把握的“下”得就少。

三是发现掌握不及时。调研发现，有的地方和单位没有把功夫下在平时， 开展考核考察、谈心谈话不够经常深入，对干部的政治表现、能力水平、工作

实绩、作风状态、群众口碑等了解掌握不够全面及时。有时部门协调联动不够顺畅，统筹运用巡视巡察、审计、统计、信访举报等成果不够充分。

四是“下”后管理跟不上。调研发现，一些调整岗位或转任职级的“下” 后干部，觉得待遇跟之前差别不大，而承担的任务明显减少，甘愿“躺平”， 甚至把“从实职转任非实职”当作“保留待遇的缓冲选择”。不少地方和单位对“下”后干部的教育、鞭策、警醒效果不够明显，有的对“下”后干部的重新使用有顾虑，担心引起负面舆情，不敢轻易再使用。

三、推进领导干部能上能下常态化的对策建议

党的二十届四中全会对坚持正确用人导向、激发干部队伍内生动力和整体活力作出新部署，要求调整不胜任现职干部，推进领导干部能上能下常态化。推进领导干部能上能下，有效激发干部队伍内生动力和整体活力，必须坚持以改革精神和严的标准，压紧压实各级党委（党组）管党治党政治责任，凝聚思想共识、完善工作措施、健全规章制度，推动坚持正确用人导向、提振干部精气神、开创事业新局面。

（一）凝聚思想共识，形成能上能下的良好氛围。一要加强宣传引导。教育引导广大干部群众理性看待干部上和“下”，正确看待进退留转，推动形成“上下皆常态、有为才有位”的社会共识，积极营造敢“下”、能“下”的良好氛围。注重挖掘宣传“下”不失志、“下”仍有为、“下”后能再上的典型， 发挥激励作用。二要深化政策解读。将干部能上能下政策作为各级党委（党组） 理论学习中心组学习和干部教育培训重要内容，重点抓好各级党委（党组）书记、组织人事部门干部的专题培训，推动政策执行者知政策、懂政策、善用政策，防止理解偏差、执行走样。

（二）做深识别研判，夯实“下之有据”的工作基础。一要细化情形分类指导。在现有情形基础上，进一步探索量化、具体化的评价标准。充分考虑地方、机关、国企、高校等不同领域和岗位干部特点，有针对性地研究制定不胜任现职情形清单。持续充实编印典型案例，使政策规定更具象、更直观、易执行。二是加强多渠道近距离“考”。持续优化综合考核，强化日常考核，注重在重大斗争一线、重点工程项目、急难险重任务中考察识别干部，广泛听取基层群众和管理服务对象意见，全面、历史、辩证地掌握干部德才和实绩。三是加强经常性立体式“研”。建立健全领导班子和领导干部定期分析研判机制， 对干部履职情况、考核结果、监督信息进行比对印证、“集中会诊”。加强部

门协同，健全干部监督工作联席会议制度，推动组织部门与纪检监察机关、巡视、审计、信访等部门的信息常态共享，实现对干部表现的动态掌握和精准“画像”。

（三）注重统筹结合，推动能上能下融入日常、抓在经常。一是结合日常调整推动“下”。在研究干部选拔任用时统筹考虑干部“下”的问题，对发现的不担当、不作为、不适应的干部及时予以调整，坚决防止“躺平”、“佛系”、“摆烂”等现象。二是结合换届工作促进“下”。在即将开展的市县乡领导班子换届中通盘考虑，区分不同情形作出相应安排，动真碰硬调整不胜任现职的干部。三是结合问题整改倒逼“下”。将推进干部能上能下与中央巡视反馈意见整改和巡视巡察、督察检查等发现问题整改紧密结合，对涉及的领导班子和领导干部不担当不作为问题线索，严肃核查处理，以整改倒逼干部担当作为， 推动以“下”促改、以改促干。

（四）完善制度配套，探索构建闭环管理的长效机制。一要建立事前预警干预机制。对出现苗头性、倾向性问题，但尚未达到“下”的情形的干部，及时采取提醒、谈话、函询、批评教育、责令检查等方式进行预警纠偏，抓早抓小、防微杜渐。二要健全“下”后跟踪管理机制。专门建立“下”后干部管理台账，落实定期回访和谈心谈话制度，加强跟踪教育和关心帮助，根据其特点安排适当工作。对汲取教训、积极改进、实绩突出、群众认可，经考察评估符合条件的，可重新任用，形成“能下也能再上”的良性循环。三要探索信息化智慧化管理手段。整合政治素质考察、领导班子运行情况调研、年度考核等各类信息，以及各职能部门掌握的信息，及时导入干部信息管理平台，运用大数据技术加强信息关联分析和智能检索、辅助研判等，为精准实施干部能上能下提供参考。

（五）压紧压实责任，推进各项措施落实落地。一要拧紧责任链条。压实各级党委（党组）主体责任、党委（党组）书记第一责任人责任、组织人事部门具体工作责任和相关部门的配合责任，将推进干部

能上能下情况作为党委（党组）履行全面从严治党主体责任、“一报告两评议”、巡视巡察、选人用人专项检查等的重要内容，推动责任落到实处。明确各级党委（党组）每年至少研究1次推进干部能上能下工作。二要严防执行偏差。加强工作指导和过程监督，重点关注并防止四种不良倾向：防止“好人主义”，不敢动真碰硬甚至打折扣、搞变通；防止“有失公平”，没有做到一碗

水端平、一把尺子量到底；防止“为下而下”，层层加码、片面追求“下”的数量；防止“时紧时松”，热一阵冷一阵，缺乏工作韧劲。要通过调研抽查、情况通报等方式，及时发现问题、督促整改，确保执行过程标准明确、程序规范、结果公正。三要严格纪实报备。认真执行纪实报备制度，由各级组织人事部门对不胜任现职干部的调整情况进行报备，包括调整原因、调整考虑、安排方式和后续管理等内容。定期调度各地各单位推进情况，持续传导责任压力， 着力推动常态长效。

武山县农村集体经济发展存在的问题及其对策

武山县农业农村局 杨红英

在乡村振兴战略深化实施背景下，农村集体经济承载着盘活乡村资源、带动农民共富的关键使命。国家《农村集体经济组织法（草案）》（2023）与甘肃省《发展壮大新型农村集体经济若干措施》（“甘八条”）等政策明确要求强化产权改革、产业融合与治理创新。武山县作为天水市农业重点县，虽通过“三变”改革推动集体经济村均收益提升17.3％，但仍面临三重结构性矛盾。例如，资源沉睡问题突出，23.6％的集体资产长期闲置未活化；产业基础薄弱， 72％项目依赖初级种养且加工转化率不足35％；政策衔接存在断层，省级措施与县域蔬菜、文旅等特色资源适配不足。破解这些瓶颈，对激活渭河农业带资源潜能、打造西北县域集体经济高质量发展样板具有典型示范意义。

1. 发展现状

武山县位于甘肃省东南部、天水市西北部，地处渭河上游，陇中黄土高原与西秦岭山地过渡地带，与周边五个县、区接壤。全县总面积2011km2，总人口约50万人，辖15个乡镇344个行政村。作为省级乡村振兴重点帮扶县，武山县已实现行政村集体经济组织全覆盖。截至2024年底，全县村集体经济年经营总收入达1.2亿元，年收益10万～30万元的村182个，31万～50万元的村89个，50万元以上的村73个，全面消除了年收益10万元以下的薄弱村[1]。洛门镇郭家庄村、滩歌镇黑池殿村、四门镇西堡村等8个行政村被评为天水市集体经济示范村，通过发展特色种植、农产品加工等产业，有效带动了农民增收致富。

2. 主要做法

   1. 政策赋能助发展

武山县把培育农村集体经济作为衔接脱贫攻坚与乡村振兴的核心任务，建立了“县主导、部门协作、镇村实施”的联动体系，形成党政齐抓共管的工作模式。当地先后颁布了集体经济组织管理、资产资源盘活利用、“消薄培强” 专项计划等配套政策，构建起完整的制度框架。同时，通过将集体经济发展成果纳入干部考核内容，有效推动了各项措施的贯彻落实。

2. 项目带动促发展

2018年以来，武山县累计投入3.2亿元发展农村集体经济，实施项目735个， 成效显著。2024年重点推进45个产业项目，投入6800万元财政资金，创新分配

机制带动92个薄弱村增收310万元。在项目实施过程中，武山县注重发挥规模效应，23个多村联建项目投入财政资金4200万元，带动78个行政村增收195万元， 重点建设了蔬菜冷链物流中心、中药材加工厂等具有区域带动性的重点项目[2]；支持22个村级自主发展项目，投入财政资金2600万元，带动22个行政村增收115万元，培育了一批特色种植基地和农产品初加工项目。通过创新“联建共享”发展模式，目前武山县农村集体经济呈现出三个显著特点。联建项目占比达51％，规模化发展成效明显；财政资金撬动社会资本1.8亿元，放大效应突出； 项目平均收益率达6.2％，高于甘肃省平均水平。

3. 创新模式领发展

武山县立足县域资源禀赋和产业基础，创新探索出“多村联建、村企共建、产业融合”的集体经济发展新路径，培育了一批特色鲜明、成效显著的示范典型。其中，洛门镇郭家庄村采取“龙头企业+合作社+基地”模式，建成千亩设施蔬菜产业园；滩歌镇黑池殿村盘活闲置校舍，打造中药材加工扶贫车间，实现“资产盘活+产业增值”双收益；四门镇西堡村依托武山旋鼓舞非遗文化，发展“农耕体验+民俗旅游”融合产业；龙台镇董庄村利用高山生态优势，创新“冷水鱼养殖+休闲垂钓”特色产业。

4. 强化整改抓规范

武山县以农村集体经济合同清理规范专项行动为突破口，全面开展“三资” 问题整改工作，取得了显著成效。通过系统梳理和规范整改5328份问题合同， 全县累计收回低价发包集体土地124.33hm2，追回被无偿占用的集体资产83.6万元，清收拖欠租金及分红980万元，整改到期未收回投资合同52份，涉及本金1235 万元，共挽回集体经济损失745万元。在整改过程中，武山县注重建立长效机制， 创新推出了“合同审查—动态监管—风险预警”的全流程管理体系，制定完善了12项合同管理制度，并搭建了“三资”监管信息化平台。典型案例方面，2024 年洛门镇通过规范蔬菜大棚租赁合同实现增收36万元，滩歌镇收回28hm2集体林地发展中药材产业，四门镇完善光伏扶贫项目分红协议，2024年确保村集体收益增加28万元[3]。

5. 加强应用抓管理

武山县贯彻落实甘肃省农村集体“三资”监管专项整治工作部署，创新建立“专班驻点+巡回指导”的工作机制，全面推进“甘农经”信息化管理平台建设。县农村集体资产监管工作专班采取“一对一”蹲点指导、“手把手”实操

培训的方式，深入15个乡镇开展全覆盖督导服务，确保平台推广应用取得实效。截至目前，全县344个行政村集体经济组织已全部完成规范化建账和银行账户开设工作，累计录入村集体固定资产原值12.8亿元，资源性资产面积3.91万hm2， 规范登记集体经济合同5328份。通过“银农直联”系统办理线上审批业务1286 笔，涉及资金4532万元，实现集体资金流转全程留痕、动态监管。

3. 存在问题

   1. 人才队伍匮乏

专业经营管理人才严重短缺，武山县344个行政村中，具有专业财务知识的集体经济组织管理人员不足30％。管理人员平均年龄达48.6岁，文化程度普遍偏低，其中高中及以下学历占比超过65％。同时，专业技术人才引进困难，懂经营、会管理、熟悉市场的复合型人才尤为缺乏[4]。农村地区受限于经济条件、基础设施和发展机会，对懂经营、会管理、熟悉市场的复合型人才缺乏吸引力。一方面，本地年轻劳动力大量外流，高校毕业生更倾向于在城市就业，导致农村人才储备不足。另一方面，外部专业人才因薪资待遇低、职业发展空间有限而不愿扎根农村。例如，部分村庄尝试发展农产品深加工或乡村旅游，但因缺乏专业的市场策划、品牌运营和供应链管理人才，项目难以持续盈利，最终陷入停滞状态。

2. 发展动力不足

部分村干部存在“等靠要”思想，创新发展意识不强。调查显示，约40％ 的村集体经济组织仍停留在简单的资源租赁模式，如土地、房屋等固定资产的出租，产业层次较低，缺乏深加工、品牌化、市场化运作等增值环节。这种单一的经营模式导致集体经济收入增长缓慢，抗风险能力较弱。部分村干部对发展新型集体经济存在畏难情绪，认为“多一事不如少一事”，更倾向于维持现状，而非主动探索新的发展路径。例如，一些村庄虽拥有特色农产品资源，但由于缺乏创新意识，未能有效整合资源发展电商、休闲农业等新业态，错失发展机遇。

3. 资产盘活不充分

集体资产资源利用率偏低，据统计，武山县农村集体资产中仍有价值约1.2 亿元的闲置资产未能得到有效盘活，其中包括集体建设用地、老旧校舍、废弃厂房等。这些资产长期处于低效或闲置状态，不仅造成资源浪费，还增加了管理维护成本。例如，部分村庄的老旧校舍因年久失修逐渐破败，既无法用于教

育方面，也未能改造为仓储、加工车间等经营性场所，导致集体资产持续贬值。

4. 风险防范不到位

风险防控机制不健全，部分投资项目前期论证不充分。2023年武山县有8个集体经济项目因市场研判失误导致经营亏损，涉及资金总额达560万元。深入分析发现，这些项目普遍存在前期论证走过场的问题。以某村特色养殖项目为例， 仅凭个别村干部的“经验判断”就仓促上马，既未进行专业的市场调研，也未对技术可行性、疫病防控等关键因素进行充分评估，最终因销路不畅和养殖技术不过关导致项目失败。

4. 发展建议

   1. 政策扶持力度再加大

针对武山县农村集体经济发展现状，建议加大政策扶持力度。1）完善财政支持政策。建议县级财政设立专项扶持基金，每年安排不少于3000万元的专项资金，重点支持薄弱村集体经济发展项目，对多村联建项目给予20％的额外补助[5]。2）强化金融支持。推动金融机构开发“集体经济贷”等专属金融产品， 设立风险补偿基金，解决融资难题。3）优化土地政策。在年度土地利用计划中单列不低于5％的指标专项用于集体经济项目，简化集体建设用地审批流程。4） 完善税收优惠。对村集体经济组织从事农产品初加工所得免征企业所得税，对集体经济项目用地减免城镇土地使用税。5）健全考核激励机制，将集体经济发展成效纳入乡镇领导班子考核指标体系，对年度增收显著的村集体给予10万～ 30万元的奖励。通过构建“财政+金融+土地+税收+考核”五位一体的政策支持体系，为农村集体经济发展提供全方位保障。

2. 发展路径再优化

针对当前发展困境，武山县应着力探索集体经济多元发展路径。1）深化“龙头企业+合作社+农户”联营模式，重点培育10家县级示范合作社，推动洛门蔬菜、滩歌中药材等特色产业全链条发展。2）创新“三变”改革模式，在全县推广资源变资产、资金变股金、农民变股东的转型路径，盘活闲置集体资产。3） 探索“飞地经济”发展模式，打破行政区划限制，推动20个薄弱村与强村共建产业园区。4）发展“数字经济”新业态，建设县级农产品电商服务平台，培育50个村级电商服务站。5）打造“农文旅融合”特色品牌，依托旋鼓舞非遗文化， 开发3条精品乡村旅游线路。通过构建“产业联营+三变改革+飞地共建+数字赋能+文旅融合”的立体化发展体系，力争到2026年培育30个年收入超百万元的集

体经济强村，形成可复制、可推广的“武山模式”[6]。

3. 资产监管再加强

针对当前集体资产监管中存在的突出问题，武山县亟需构建“四位一体” 监管体系。1）完善数字化监管平台，全面升级“甘农经”系统功能，实现全县344个行政村集体资产“一网通管”，确保固定资产、资源性资产、经济合同等关键数据100％入库。2）健全风险防控机制，建立“村级自查、乡镇核查、县级抽查”的三级审计制度，每年对集体经济组织实现审计全覆盖，重点加强对投资金额在50万元以上项目的全过程监管。3）规范合同管理制度，制订统一的集体经济合同示范文本，建立合同备案审查机制，对5万元以上经济合同实行法律顾问审核制。4）创新监管方式，推行“阳光三资”公示制度，通过村级公示栏、手机App等渠道，实现资金使用、资产处置、资源发包等事项实时公开。建议配套建立三项保障措施，设立县级集体资产监管专项资金，每年安排200万元用于监管平台运维和人员培训；组建由农业、财政、审计等部门组成的联合督导组，每季度开展专项检查；建立责任追究制度，对造成集体资产流失的行为严肃问责。

4. 发展能力再提升

针对武山县农村集体经济人才短板问题，建议实施“三大提升工程”。1） 实施“头雁培育”工程，每年遴选50名村干部到发达地区跟班学习，组织100名经营管理人员参加省级专题培训，重点提升市场运营、财务管理等专业能力。2） 开展“人才下乡”行动，建立县域人才资源库，选派20名农业技术骨干、10名金融专员驻村指导，同时引进5～8名电商和文旅等专业人才服务集体经济项目。3）构建“三级联动”的培训体系，县级每年举办4期专题培训班、乡镇每月组织1次业务轮训、村级落实“传帮带”机制，确保每个集体经济组织至少有2名懂经营、会管理的骨干人才。建议配套建立三项保障机制，设立专项培训资金， 县财政每年安排150万元用于人才队伍建设；完善激励机制，对带动集体经济增长超过20％的经营人才给予5万～10万元奖励；建立人才服务驿站，为下乡人才提供住房以及子女就学等配套服务。通过“内育外引”双轮驱动，力争3年内实现集体经济组织专业人才覆盖率达到80％以上，为武山县可持续发展提供坚实的人才支撑。

5. 结束语

发展壮大农村集体经济是武山县推进乡村振兴的重要抓手。当前，虽然通

过政策扶持、模式创新和规范管理取得了一定成效，但仍面临人才短缺、产业薄弱、资产盘活不足等挑战。未来，武山县应持续深化农村产权改革，优化“企业+合作社+农户”模式，强化数字赋能与风险防控，推动“三变”改革。通过完善政策、培育人才、创新机制，走好特色发展之路，让集体经济成果更好惠及农民，助力共同富裕。

“双碳”背景下当代大学生绿色生活方式影响因素调查研究 以天津农学院为例

天津农学院经济管理学院 高子瑶

1. 引言

   1. 研究背景

随着全球变暖趋势日益凸显，碳排放问题愈发受到国际社会的广泛关注。世界各国积极探索各种方式以减少温室气体排放，推动人类发展模式从“传统” 向“绿色”转型[1]。在此背景下，中国明确提出“双碳”目标。中共十八届三中全会将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，在实践中不断深化其时代内涵，持续探索并凝练形成新发展理念，有效助力“双碳”目标的达成[2]。

党的二十大进一步深化并确立了“双碳”目标的战略定位，将其纳入生态文明建设的整体布局，与生态环境质量改善协同推进，共同构成了中国式现代化的重要内容[3]，彰显了践行碳减排行动、实现“双碳”目标的重要意义。构建绿色生活方式是推动绿色低碳发展的重要一环，“中国积极推动全民践行绿色低碳的生活方式，形成全社会共同推进绿色发展的良好氛围”[4]。大学生作为未来国家建设的中坚力量，应自觉树立低碳意识，积极践行低碳行为，为“双碳”目标的实现贡献力量。

本文以天津农学院在校大学生为研究对象，从生活方式角度探讨其绿色低碳行为的特征及其影响因素。采用问卷调查法与定量分析法相结合的方式，系统分析个体层面与社会因素对绿色行为的影响，并提出相应的提升路径及认知强化策略。本研究有助于学校及相关部门把握大学生绿色生活方式的现状与影响因素，从而更有针对性地开展绿色意识教育，对我国低碳事业的发展具有重要的实践价值。

2. 大学生绿色生活方式研究

   1. 绿色生活方式的界定

我国学界对绿色生活方式的界定在逐步丰富，研究人员从不同的研究视角展开了丰富而深入的探讨。员楷宸认为，大学生绿色生活方式是一种涵盖认知、行为、意愿的综合性生活模式。概括来说，就是通过吸收绿色生活的相关理念， 逐步形成以绿色为导向的价值观与世界观，并以此指导个体生活方式的选择， 从而推动生态文明建设与绿色生活方式的融合[5]。冯回在剖析绿色生活方式转型所面临的问题与困境时指出，应构建政府引导、企业响应、公众参与的长效

协同机制，通过三者联动共同推进生态文明建设，最终实现生活方式的绿色转型[6]。李木子认为，绿色生活方式是一种引导公众进行绿色消费、主动选择绿色产品、积极参与绿色志愿服务的生活方式；通过广泛宣传绿色生活的积极意义，最终在全社会形成绿色出行、绿色消费与绿色生活的普遍氛围[7]。左匡天等结合低碳生活方式中“减少碳排放”“低能耗、低消耗”“低成本”三个维度，将大学生低碳生活概括为大学生在学习与生活中，以培养低碳意识与行为习惯为导向，积极践行绿色出行、节能降耗、环境保护及资源循环利用等理念的行为模式与生活方式[8]。周杨等则认为，绿色生活方式表现为对绿色产品的需求、购买与消费行为，是一种具备生态意识的高层次理性消费模式[9]。

从广义而言，绿色生活方式涵盖了生产、消费等涉及物质生活与精神生活的各个层面；从狭义上看，绿色生活方式则是由“绿色”与“生活方式”结合而成，侧重于绿色消费行为。因此，绿色生活方式可界定为在遵守法律法规的前提下，立足环境友好与个体自由，秉持低碳节能、人与自然和谐共生的理念， 在满足人类合理需求的同时，最大限度地减少对自然环境的影响、积极保护生态环境的一种生活实践。

2. 大学生绿色生活方式

绿色生活方式是一种对环境友好、资源节约、能源低耗且健康可持续的生活方式。在满足人类社会需求的同时，致力于保护自然资源与生物多样性。大学生的日常生活涵盖消费、出行、作息等多个方面，因此从大学生的行为特征出发，可将其绿色生活方式划分为绿色环保行为、绿色消费行为与绿色出行方式三个维度。具体而言，大学生的绿色环保行为主要包括垃圾分类、节水节电、减少使用一次性用品、回收废纸箱等；绿色消费行为则涉及选购绿色环保产品、践行循环消费与适度消费等；绿色出行方式不仅包括选用公交车、地铁等传统低碳出行工具，也包括主动选择新能源出租车、低排放汽车等新型环保交通方式。

3. 研究角度及方法

目前，国内在“双碳”背景下围绕大学生绿色生活方式开展的调查研究成果较为丰富，多从大学生绿色消费行为、低碳生活方式、实践案例分析等视角进行专题探讨。然而，对于影响大学生绿色生活方式的各类因素及其影响程度， 仍缺乏较为系统深入的实证分析。为此，本文拟围绕不同因素对大学生绿色生活方式的影响程度展开深入分析与讨论。

1. 文献研究法。本文运用文献研究方法，系统梳理国内外关于大学生绿色生活方式及其影响因素的既有研究成果，在综述相关理论基础上，构建本文的理论框架与研究思路。

2. 问卷调查法。本文基于计划行为理论（TheoryofPlanedBehavior，TPB）设计并开展问卷调查，问卷内容涵盖绿色意识、绿色态度、绿色行为及其影响因素等多个维度，以天津农学院在校大学生为调查对象，发放问卷并进行数据收集整理，为后续定量分析提供实证基础。

3. 定量分析法。本文首先使用描述性统计分析进行数据初步描述，了解数据分布特征。通过量化分析方法与基准回归模型检验各因素对大学生绿色生活方式的影响程度，并在此基础上进行深入探讨，最终提出具有针对性的对策与建议。

2. 理论分析与研究假设

为了有效解释和预测当代大学生践行绿色生活方式的意愿及其影响因素， 本研究引入TPB理论，并以其为框架，对可能影响大学生绿色生活方式的相关因素进行系统归类与探讨，进而深入分析大学生践行绿色生活方式的行为意愿及其作用机制。

TPB理论最早由Ajzen提出，其在理性行为理论的基础上引入了“知觉行为控制”这一变量，进一步完善了对人类行为的解释机制。该理论认为，人的行为是经过理性思考和计划的结果，强调从行为态度（BehavioralAttituda，BA）、主 观 规 范 （ SubjectiveNorm ， SN ） 和 知 觉 行 为 控 制

（PerceivedBehavioralControl，PBC）三个维度，系统分析个体行为意向的形成机制及其实际行为的产生过程[10]。

行为态度是个体实施某项行为时的态度。在绿色生活方式的情境下，大学生对践行绿色行为的态度直接影响其行为意向。王玉科认为，绿色知识、绿色意识与绿色态度是影响绿色行为的重要因素[11]。具体可从两方面进行分析： 其一，从大学生自身认知出发，若其认为践行绿色生活方式可能带来不便（如出行受限），则可能降低对相关低碳行为（如绿色出行）的持续性意愿[12]； 其二，从外部环境影响来看，大学生对国家低碳政策的认同与响应程度也显著影响其行为态度，对鼓励低碳政策的正面感知越强，其响应国家号召、践行绿色生活的意愿也越强[13]。叶婷等认为，影响绿色生活方式的因素主要包括收入状况、情境因素、个性特征、消费者心理、绿色态度以及对绿色发展的整体

认知等多个方面[14]。

因此，提出研究假设1：大学生对绿色生活的意识水平与态度倾向对其是否践行绿色行为具有显著影响。即大学生的绿色意识越强、态度越积极，其实施绿色行为的可能性越高，二者呈正相关关系。

主观规范是指个体在决定是否采取某一行动时，所感知到的来自周围人的压力。殷宁充子认为，当前大学生绿色生活方式培养面临的主要困境包括高校教育引导滞后、政府主导职责缺失、个人自我培养能力较弱及家庭教育缺位等方面[12]。对于大学生群体而言，同学的行为、家庭的态度、学校的教育导向及政府的政策倡导均构成影响其选择绿色生活方式的重要因素。周围人的行为模式往往成为大学生在选择生活方式时的重要参照依据；同时学校和政府部门对绿色生活的引导与激励，也在其行为塑造中发挥着关键作用。

因此，提出研究假设2：部分外部环境因素对大学生的绿色行为具有显著影响。具体而言，教育因素（如高校课程设置、教师引导等）与社会因素（如社会环保氛围、绿色产品价格等）均对大学生的绿色行为产生正向影响。

知觉行为控制是指个体对执行特定行为的难易程度及可控性的感知。个体在实施行为前，会综合评估自身能力及外部环境，判断该行为能否顺利完成。在研究大学生绿色生活方式时，知觉行为控制具体表现为大学生会权衡践行绿色生活方式所带来的长期价值与即时效益，同时评估该行为在现实中的难易程度。

因此，提出研究假设3：大学生的知觉行为控制对其践行绿色生活方式具有显著影响。当低碳环保设施难以获取，或相关绿色服务较为不便时，大学生对践行绿色生活方式的感知控制感降低，从而对其行为产生消极影响。

3. 数据来源和变量设计

   1. 问卷设计

根据TPB理论，结合大学生绿色低碳意愿和行为特征，将大学生绿色生活方式的影响因素归纳为内在因素、外部环境因素以及个体特征因素。调查内容主要包括绿色意识、绿色态度、绿色行为以及影响因素等多个方面。

2. 数据来源

本研究采取整体抽样方法，以天津农学院15个二级学院的在校大学生为调查对象，覆盖不同年级与专业类别，共随机发放问卷750份，回收问卷435份。剔除无效作答样本后，最终确定有效问卷288份，问卷有效回收率为66.2%。

3. 变量设计

   1. 被解释变量

本文从两个角度测度被解释变量。一是针对具体绿色生活方式践行情况的测量，采用五级李克特量表进行评价。量表围绕绿色环保行为、绿色消费行为和绿色出行行为三方面设计题目。绿色环保行为：如“是否进行垃圾分类？如果会，频率如何？”“是否会减少一次性用品（如塑料袋、塑料餐具等）的使用？”等；绿色消费行为：如“购物时是否优先选择绿色环保产品？”“购买商品时是否考虑适度消费，避免浪费？”“对‘绿色消费’概念的了解程度如何？”等；绿色出行行为：如“外出时是否会优先选择公共交通工具（如公交车、地铁等）？”“是否会主动选择新能源出租车或低排放汽车作为出行方式？” 等。二是针对总体绿色生活方式践行水平的测量。在考察总体践行绿色生活方式时，首先计算每位学生在各项具体行为上的频率均值，得到个人绿色生活方式综合得分。随后，以全部样本均值为界，将大学生分为践行绿色生活方式频率较高组（赋值为1）与频率较低组（赋值为0）。

2. 解释变量

基于TBP理论并结合大学生绿色低碳意愿与行为特征，将影响大学生绿色生活方式的因素归纳为内在因素、外部环境因素及个体特征因素。调查内容涵盖绿色意识、绿色态度、绿色行为及其影响因素等多方面。内在因素下设四个二级指标，分别为低碳认知、环保意识、消费习惯与价值认可度。外部环境因素下设六个二级指标，包括学校教育、绿色产品价格、社会环保氛围、低碳标识信息、低碳产品和服务获取困难以及低碳基础设施完善程度。个体特征因素包括性别与年龄两个二级指标。

在变量赋值方面，假定各调查问题具有同等权重，并依据受访者的回答情况对其在各项因素上的表现程度进行相应赋值。

4. 大学生践行绿色生活方式的影响因素

   1. 描述性统计

对问卷整体情况进行统计分析，得到样本的基本结构为：男性79人，女性209人，男女比例约3∶7；在年级分布上，大一学生54人（18.75%），大二学生

45人（15.62%），大三学生171人（59.38%），大四学生18人（6.25%）。

从表2可以看出，在内在因素中，环保意识这一项标准差较小且均值最大， 表明多数学生对绿色行为持积极态度，整体认同度较高；低碳认知标准差较大，

均值处于中等水平，说明学生在“双碳”相关知识的掌握上存在一定差异；消费习惯与价值认可度对绿色行为的影响程度总体较高，但个体间差异较为明显。在外部因素中，学校教育在所有影响因素中标准差最小，均值较高，说明学校在环境教育方面的系统建设逐渐完善，具有较好的引导与规范作用，这与贺玮[15]的研究结论一致；其他外部因素均值虽处于中等偏上水平，但标准差普遍较大，反映了不同社会外部条件对大学生绿色行为的影响存在差异性与不平衡性。

此外，表2还显示，大学生实际践行绿色生活方式的平均得分低于其绿色态度的平均得分，这可能反映出学生的绿色行为在一定程度上滞后于态度，尚未完全理解绿色行为的真正含义，也未形成主动、持续的绿色生活习惯。

对问卷结果进行信度和效度分析。在信度检验方面，量表整体的Cronbach’ sα系数为0.807，表明问卷具有较好的内部一致性，适合进行后续的效度检验。结果见表3。

2. 假设检验

采用独立样本t检验方法，分析性别在各影响因素上的差异性。检验结果显示，在所有考察因素中，女性和男性两组样本的P值均大于0.05，表明不同性别的大学生在各项影响因素上均不存在统计学意义上的显著差异（表5）。

针对影响大学生践行绿色生活方式的相关因素，本研究通过单因素方差分析检验不同年级组别之间的差异。结果显示，各类影响因素的显著性水平（P值） 均大于0.05，表明在不同年级组别下，各影响因素之间不存在显著差异，结果见表6。

3. 基准回归分析

本研究首先采用基准回归分析法考察内在因素对大学生低碳消费意愿的影响，结果如表7所示。

表7显示，除价值认可度因素外，消费习惯、低碳认知、环保意识均与大学生低碳消费意愿呈显著正相关关系（P＜0.01），与研究假设1相符。表明大学生对消费习惯改变所感知的不便程度可能大于其对践行绿色生活方式带来益处的评价，同时低碳认知的不足与环保意识的薄弱均会影响其在日常生活中实施低碳环保行为，这一结果与文献[15]的研究结论一致。

其次，从外部环境因素来看，学校教育、低碳标识信息以及社会环境氛围对大学生践行绿色行为方式的回归结果未呈现显著相关性（表8），此结果与研

究假设2不符。其原因可能在于，高校在环保教育中更侧重于理论知识的传递， 而实践转化环节相对欠缺，导致学生难以将相关知识有效转化为行动；同时， 低碳标识体系在社会中的普及度和认知度有限，消费者对其缺乏了解，故该信息未能显著影响大学生的购买与行为决策[16]。低碳产品与服务获取困难程度与大学生践行绿色行为方式存在显著相关性，与研究假设3吻合。这表明大学生在生活方式选择中较重视便利性与经济性，该结果与石洪景[17]的研究结论一致。

最后，从个体特征变量来看，性别与年级两个因素均与大学生践行绿色生活方式无显著相关性（表9）。

此外，本研究进一步探讨了大学生通过APPe公益项目（如蚂蚁森林）促进绿色减排行为的相关影响因素（表-10），结果显示，在自主性支持因素中，“可以收能量、偷能量、种树”与…APP…公益项目促进绿色减排行为呈显著相关性； 而归属感的增强与大学生利用互联网进行绿色行为之间未表现出明显关联。能力感的提升与大学生通过互联网践行绿色行为呈显著正相关。这些结论与张萌[18]和林婉玲等[19]的研究结果一致。

5. 结论及建议

   1. 结论

本研究通过对288位大学生的问卷调查数据进行基准回归与相关性分析，从分析结果来看，内在因素对大学生绿色行为具有显著的正向影响。消费习惯、低碳认知、环保意识等变量均与大学生绿色行为呈显著正相关，且内在因素是影响其践行绿色生活方式的主要驱动力，作用较为显著；外部环境因素对大学生绿色行为的影响具有差异性。其中，低碳产品与服务的获取难度、绿色产品价格对其绿色行为表现出显著影响，但整体而言，外部因素的影响强度弱于内在因素。

研究得出如下结论：①大学生对绿色相关知识的了解程度及其对绿色环保行为的态度，与其绿色行为呈显著正相关。即其掌握的绿色政策与知识越丰富， 实施绿色行为的意愿与频率越高。

②大学生的绿色意识水平对其是否践行绿色行为具有显著的正向影响，大学生绿色意识越强，其绿色行为越突出。③外部环境因素中，低碳产品与服务获取的便利性以及绿色产品的价格，显著影响大学生的绿色消费与出行行为。绿色产品获取越困难、价格越高，大学生践行绿色生活方式的频率越低。

2. 对策建议

根据问卷调查结果，为有效引导大学生践行绿色生活方式，提出如下对策建议：

第一，加强理论与实践相结合，提升大学生绿色生活转化能力。研究显示， 当前部分绿色教育内容偏重理论，实践环节薄弱，影响学生行为转化。建议高校在课程中增设绿色实践模块，组织学生参与社区环保活动、垃圾分类宣传、校园绿化维护等具体行动。政策层面可设立“绿色实践奖学金”等激励措施， 对积极参与环保行动的学生予以表彰，增强大学生的参与感与认同感，推动其将绿色理念转化为日常行为习惯。

第二，优化消费环境，引导绿色消费观念。政府与企业应协同推动绿色产品市场发展，提高绿色产品可获得性与可负担性，减少消费过程中的资源浪费。结合天津市“推动发展方式绿色转型”的相关政策，建议进一步利用新媒体平台加强绿色消费宣传，普及低碳标识与环保产品信息[20]。同时，鼓励大学生树立理性消费观念，在购买商品过程中主动关注商品的环保属性，优先选择环境友好型商品。

第三，系统培养大学生的绿色生活习惯。大学生群体仍存在部分不可持续的消费与生活习惯，应积极引导其逐步形成绿色生活方式。建议在购物时倡导自带环保袋、减少一次性包装使用；在出行方面，鼓励优先选择公共交通、共享单车等低碳方式，使用网约车时主动选择拼车或新能源车型。通过行为细节的持续引导，帮助学生在日常生活中自然融入绿色实践。

第四，提升低碳产品竞争力与市场渗透率。当前低碳产品在性能、价格与普及度方面仍存在提升空间。建议加大对低碳产品研发与推广的支持力度，通过技术升级与规模效应降低生产成本，增强产品实用性与市场吸引力，使其逐步成为大学生日常消费中的优先选择。

第五，构建以互联网为载体的环保行为激励体系。研究证实，“互联网＋ 公益”模式对促进大学生绿色行为具有积极作用。建议高校加强与相关平台的合作，将公益植树、快递箱回收等绿色行为纳入学生综合素质评价或给予学分认定，提升学生参与的积极性。同时，可在校园内推广“菜鸟回箱”等线上线下结合的环保项目，通过即时反馈与奖励机制，增强大学生绿色行为的可持续性。

“五育并举”背景下高校学生党支部高质量培养学生党员问题与对策研究

运城学院外语系 孙佳

一、“五育并举”的时代内涵

高校学生党支部担负着教育、管理、监督和服务学生党员的重要职责，在教育培养学生党员时应以德育为先、智育为重、体育为基、美育为要、劳育为本，切实提高学生党员的综合素养。

（一）“五育”的内涵及相互关系

“德育”是其他一切教育的前提与基础，也是学生党支部教育管理学生党员的价值导向。党员需带头树立及坚持正确的三观，主动弘扬并践行中华民族传统美德，厚植爱党为民的家国情怀；“智育”涉及现代化科学基础知识的学习及各项关键能力的训练；“体育”致力于增强党员的体质，同时兼具对党员意志品质、心理素质及人格修养等素质的提升作用；“美育”能够增强学生的文化自信，涵育家国情怀，强化学生文化主体意识；“劳动教育”可助力学生养成良好的劳动习惯，提升职业素养，逐步具备满足生存发展需要的基本劳动能力，以适应社会劳动需求，提高就业竞争力。

“五育”各有其丰富的内涵及外在表征，但是从实践层面来看，又是同属一个教育体系的有机整体，每育均是高校学生党支部教育培养党员的必要环节。德育为“五育”之首，处于统御位置，制约着人的发展方向；智育为其他各育提供知识基础和智力保障；体育为其他各育提供生理基础；美育是完成其他各育的精神支持，能丰富精神、纯洁道德；劳动教育为其他各育的发展提供必要载体。

（二）“五育并举”的时代内涵

促进人的全面发展是马克思主义的基本价值取向，“五育”是全面发展教育的重要内容，各具功能和作用。“并举”意为无先后，需整体推进，不可割裂，不可厚此薄彼。这要求教育者在思想上需要同等重视“五育”，在落实时需要坚持“并举”和“融合”，此“融合”包含“五育”目标、具体内容、实施过程、评价等多维度的融合，共同构筑成五育全面培养的教育体系，促进学生党员综合素养的全面提升。

二、高校学生党员“五育”维度下的知识、能力、素质结构要求

在“五育并举”视阈下，高校学生党支部对学生党员在知识、能力、素质

结构三方面的总体要求是：构建“五育融合”的复合型知识体系，锤炼“五育践行”的综合化本领，涵养“五育协同”的内在品格。

（一）“五育”维度下，对学生党员的知识结构要求

德育维度下，深耕马克思主义中国化最新成果，培育从事未来职业所需的道德素质；智育维度下，需掌握专业核心知识与各类通识拓展知识；体育维度下，应掌握体育健康知识及在体育实践课、运动会、运动类社团活动中习得体育运动技能；美育维度下，应具备艺术基础知识和理解、掌握艺术基础知识所需的艺术基本技能；劳动教育维度下，需掌握与劳动相关的知识及通过参加劳动周实践教育课、参加志愿活动和社会服务、实习实训及创新创业活动等持续提升劳动技能。

（二）“五育”维度下，对学生党员的能力结构要求

德育维度下，吃透“五育并举”政策内涵，牵头在志愿服务、科创项目、文体活动中融入“五育”理念，协调支部资源，凝聚合力，提升自觉践行道德规范的能力；智育维度下，需具备基本的专业能力及终身学习、自主学习等的发展能力；体育维度下，需具备一定的体育观赏能力及体育创新能力；美育维度下，应着重培育审美感受、鉴赏及创造能力；劳动教育维度下，需提升使用传统和现代化工具的能力及解决劳动问题的能力，以提高劳动效率。

（三）“五育”维度下，对学生党员的素质结构要求

在德育维度下，政治觉悟高，理想信念坚定，坚守党性原则，立足国家和地方经济发展需求，着力提升思想政治素质及职业道德修养，培育敬业奉献精神；智育维度下，保持求知欲与科学思维，具备批判性和创造性思维，培育完成专业相关任务所需的动机、兴趣、责任感等专业情意素质；体育维度下，体能良好，身心健康，意志坚韧，积极践行终身锻炼理念；美育维度下，应具备较高的审美素养、审美表达和审美创造意识；劳动教育维度下，崇尚、尊重劳动，培育主动劳动意识，积极践行劳动精神，培养奋斗品格。

三、“五育并举”背景下，高校学生党支部党员教育培养存在的主要问题

基于“五育”视域下高校学生党支部对党员的知识、能力、素质结构的要求，依据高校学生党支部的主要职责，结合高校学生党支部对学生党员教育培养方案的分析，发现高校学生党支部秉持“五育并举”理念，在教育培养学生党员方面取得了一定的成效，如能够贯彻落实“立德树人”根本任务，以德育为先，匡正了传统的重智轻德教育模式；在课程设置、人才培养方案的制定等

方面，开设了类型多样、内容丰富的“五育”相关课程、开展了一系列第二课堂活动，在改善以往体育、美育、劳动教育成效浅显弱化问题上起了一定的作用，但仍存在一些亟需解决的问题。

（一）对“五育并举”的丰富内涵理解不深

其一，将“并举”之义简单理解为补齐短板，增添体美劳三育内容，尝试将三者补至与智育、德育“平等”的地位。补齐短板虽是“五育并举”的前提， 但“并举”并不意味着简单增添体美劳三育内容即可，也并非追求各育平等； 其二，高校学生党员虽了解了各育的功能及所指向的领域，但对各育融合的理解不足。

（二）以德智为先，体美劳教育浅显弱化

学生党支部开展学生党员教育以《中国共产党党员教育管理工作条例》所规定的党员教育基本任务为主，着重加强政治理论教育、知识技能教育、党章党规党纪教育、革命传统教育等，可见以德智教育为先，而对于体美劳教育以简单的“综合素质”代替，缺乏具体表述，使得体美劳教育成效浅显弱化。

（三）创新载体不足，培养模式单一

学生党支部教育培养学生党员时探索将五育内容融入“三会一课”之中， 如开展体育竞技类主题党日、美育实践活动等。但创新载体不足，五育的培养模式较为单一。智育与党员的教育培养结合不够紧密，未将专业学习、科研创新与党员责任意识结合起来；德育重形式、轻实效，主要通过引导党员参与思政课程建设、强化党的创新理论武装、在德育实践基地向党员展示相关德育图片、宣传经典事例等方式开展，对理想信念的深度塑造不足；体育与美育主要通过组织理论课与实操课开展，引导党员通过接受学习、重复练习掌握技能； 劳动教育主要通过引导党员参与志愿服务、劳动周实践教育课等方式开展，形式较为单一。

（四）培养质量评价体系不完整

学生党支部要通过评价、检查与优化等方式对学生党员的培养质量实效进行动态考察。但五育的考核评价主体以内部评价为主，评价侧重量化指标，如上课出勤次数、成绩排名、参加实践活动次数、志愿服务时长等，有的考核评价方式较为单一，给出的结果性评价带有很强的主观性，且分数的区分度不大， 不能充分发挥评价的导向作用。而对党员在创造性思维能力、顽强拼搏的意志品质、审美素养、劳动观念及劳动能力等方面的积极转变用量化指标无法测量。

四、“五育并举”背景下，高校学生党支部教育培养党员的相应对策

高校学生党支部要聚焦学生党员个体的全面发展，强调顶层设计、加强系统建设，尝试构建全程、多维培养路径，精准施策，解决问题。

（一）深入学习领会，了解相关政策理论，准确把握“五育并举”丰富科学内涵

高校学生党支部要吸纳体育、艺术、劳动教育专业教师加入学生党支部教育培养学生党员工作之中，着力引导学生党员深入学习领会“五育并举”相关文件精神，加强“五育并举”相关政策理论与专业学习及工作实际的有效结合， 加强对2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代学校思想政治理论课改革创新的若干意见》及2025年中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024

－2035年）》等的学习研究以及关于体美劳三育的相关文件学习，持续强化学、思、行统一，以准确把握“五育并举”丰富的科学内涵。

（二）突出体美劳教育，完善培养目标，切实解决“五育”培养成效不齐

问题

学生党支部需结合学生党员所学专业的特点，突出体美劳三育。在体育方面，可从身体素质提升和精神健全发展两方面来完善体育的具体培养目标；在美育方面，可结合学校现有的美育资源及学生党员的专业特点，从提高党员的审美能力及人文素养两个方面来完善美育的具体培养目标；在劳动教育方面， 可着重从马克思主义劳动观的学习、劳动精神和劳动习惯的培养、基本劳动能力的提升等方面来完善劳动教育的具体培养目标。

（三）开展特色活动，挖掘五育元素，着力解决“五育”培养模式单一问

题

学生党支部要强化推优入党和入党培优齐抓共管的理念，以专业为单位跨

年级建立党支部，探索更有效的教育模式和实践路径，在学生党支部开展与五育相关的具有专业特色的党组织活动，探索挖掘专业理论课程与实践之中的“五育”元素，在教育培养学生党员的过程中有效嵌入并深化，将学生党员培育成专业素养好、政治素质高，志向高远的高素质人才，并借助学生党员这一优秀小群体之力带动大群体整体素质的提升，达成“雁阵效应”。

（四）评价主体多元化，增设评价指标，逐步建立“五育并举”评价长效

机制

对高校学生党员体育、美育、劳动教育等方面培养质量的评价要改变传统的单一的评价主体，积极加强第三方评价，引进专家、朋辈、学生党员家长、实习工作单位等评价，实现评价主体多元化。

要增设评价指标，提高五育过程性评价的比重。在理论知识层面，增设文献阅读及笔记撰写、开展调研及撰写报告等评价；在实践层面，关注学生党员个体差异及践行所学理论知识的平时表现，增设平时参与实践活动的次数、过程参与程度、活动完成情况的评价。具体到体美劳三育，评价时要加大此三育的权重。体育方面，要在身心指标的基础上增设体育心理素质评价指标；美育方面，在审美指标的基础上增设审美能力和人文素养评价指标，评价要点包括树立正确的审美观念、提升认识美、爱好美和创造美的能力等；劳动教育方面， 在劳动能力指标的基础上增设劳动习惯、劳动价值观、劳动品质等评价指标。

产教融合模式助推区域经济发展的现状、问题与对策研究

焦作工贸职业学院 刘淑婷

一、引言

随着经济的发展，我国的经济政策和结构不断优化，对于人才需求的要求也愈发迫切，在此背景下，教育体制呈现出多元化的发展态势。职业教育在助力经济发展和促进就业创业方面扮演着不可替代的战略角色，成为与高等教育“并驾齐驱、互为补充”的教育类型，共同服务当地经济[1]。然而，产教融合助推区域经济高质量发展的过程并非一帆风顺，实践中面临着诸多挑战和问题。

三螺旋模型是研究高校—企业—政府关系的经典模型，是由Etzkowitz在1997年首次提出一种创新结构论[2]。大学作为新知识、新技能的来源，是知识经济的生产力要素；企业作为进行生产的场所，承担着最终产品问世的重任； 政府作为契约关系的来源，确保稳定的相互作用与交换。该模型强调在政府的制度引导和政策支持下，高校（人才链）与企业（产业链）相互支撑，相互放大，形成一种双向正反馈，进而促进所在区域的产业和经济发展[3]。只有融入区域和产业发展，才能为高校带来更好的发展机遇[4]。本研究基于三螺旋模型， 分析产教融合模式对地方经济的影响，找出当前高职院校产教融合中存在的问题并针对性地提出相关对策，具有重要的理论价值和现实意义。

二、产教融合模式对经济发展的影响

产教融合，是指院校在教学工作当中，为提高其人才培养质量而与行业企业开展的深度合作，让学生在完成理论知识学习的同时，提升其专业技能，既有利于职业院校培养出符合企业标准的学生，又有利于企业在高职院校当中选择合适的员工促进企业的发展，达到双赢[5]。产教融合模式通过促进教育与产业的深度融合，推动产业结构的优化与升级，增强区域经济竞争力。

一方面，院校与企业的合作使教育资源能够更精准地对接产业需求，培养出更多贴合市场需求的高技能人才，提高毕业生的就业率和就业质量，为区域经济发展提供强有力的人才保障。从区域产业结构调整视角看，产教融合能够针对区域内传统产业升级的技术缺口与新兴产业发展的人才短板，定向培养具备专项技能的劳动力。例如，在制造业转型升级过程中，高职院校可联合当地装备制造企业开设工业机器人运维、智能检测技术等特色方向，培养掌握数字化生产技术的技术工人，助力传统制造企业突破自动化改造中的人才瓶颈，推

动区域产业从劳动密集型向技术密集型转型。同时，这类定向培养的人才更熟悉本地产业特点与企业运营模式，就业稳定性远高于外来务工人员，能减少企业人才招聘与培养的重复成本，为区域产业发展提供持续稳定的人力支撑。

另一方面，产教融合模式通过构建产学研用深度融合的创新体系，为技术创新注入强大的动力，可促进创新资源的配置和利用，加速创新成果的转化进程及其产业化应用步伐，在这一模式的驱动下，新技术、新工艺以及新产品不断涌现，为产业升级发展注入了新的活力，促进传统产业的升级和新兴产业的发展，提升企业的核心竞争力和市场占有率，带动地方经济高质量发展。对于区域内中小企业而言，产教融合更是破解创新资源不足的重要途径。多数中小企业受限于资金、研发团队规模，难以独立开展技术攻关，而高职院校拥有专业的科研设备、师资团队以及科研项目经验，校企双方可通过共建研发中心、联合申报技术攻关项目等方式，将院校的科研优势与企业的市场需求相结合。此外，产教融合过程中产生的技术成果，往往优先在本地企业转化应用，从而快速形成区域特色产业优势，增强区域经济在市场竞争中的差异化竞争力。

与此同时，产教融合还能通过提升区域内毕业生就业质量、拉动消费需求间接促进经济发展。具体而言，高技能人才的稳定就业不仅能提高家庭收入水平，还能带动住房、教育、文化等领域的消费升级；而校企合作过程中产生的实训基地建设、教学设备采购、技术服务等需求，也能直接拉动区域相关产业的发展，形成“教育—产业—就业—消费”的良性经济循环。综上，高职院校、企业、政府三方在产教融合中各自承担重要角色，其互动关系如图1。

三、现阶段高职院校产教融合模式存在的主要问题

（一）学生层面存在的问题

职业教育所吸引的学生群体，往往在文化基础方面相对薄弱，前期学习成绩的不理想导致部分学生对自己的优势了解不足，因此，步入高职阶段后，部分学生仍存在教育焦虑，即对于自己现阶段专业技能学习的认可度不高，自我规划不明确。通过对高职院校在校学生进行深入访谈，发现由于传统教育模式的惯性影响，不少高职院校的学生对产教融合模式的认识不足，缺乏参与的积极性。他们更倾向于传统的课堂学习方式，对实践环节不感兴趣也不够重视， 导致产教融合的实施效果大打折扣。此外，有少数学生表示，他们在职业教育阶段的主要学习目标仅限于通过专升本考试，重视学历提升固然有其积极之处， 但搁置对专业技能的学习，也潜藏着巨大的风险。以河南省为例，据统计，2024

年河南省专升本考试的整体录取率为32.81%，公办学校录取率仅为8.22%，这意味着相当一部分考生将无法实现本科深造的愿望。倘若这些学生在追求学历的同时，未能有效掌握专业技能，一旦专升本失败，他们将面临极为被动的就业处境。

（二）院校层面存在的问题

现阶段，在产教融合过程中，高职院校层面主要存在核心专业结构与优势产业结构匹配度不高、“双师型”队伍培养机制不健全、课程体系设置不完善三个方面的问题。高职院校作为职业教育体系中的关键一环，承担着为社会输送高技能人才的重要使命。然而，在其发展过程中，一个显著的问题便是核心专业结构与优势产业结构之间的匹配度不高。这一问题不仅影响了高职院校的可持续发展，也制约了地区经济的转型升级。随着科技的迅速进步和产业转型升级，新兴行业不断涌现，传统行业也在进行技术革新，然而，高职院校的专业设置往往存在一定的滞后性，难以迅速跟上产业发展的步伐。这导致一些过时的专业仍在继续招生，而社会急需的新兴专业人才却得不到有效培养。

根据《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》，职业院校专业课教师每年至少累计1个月以多种形式参与企业实践或实训基地实训。针对焦作市多所高职院校，挑选了入职满三年的教师群体作为调研对象， 并深入调查了他们参与培训的具体情况。调研结果显示，相当一部分教师的企业培训时长未能达到国家规定的标准，甚至还有教师表示从来没有参加过企业培训。此外，虽然各高职院校均积极投身于产教融合的实践浪潮中，与诸多企业成功建立了合作，但在人才培养模式的深层变革上仍未取得根本性突破。部分高校在规划人才培养方案时，依旧侧重于理论知识的传授，实践环节相对薄弱。这种偏重理论的课程体系，无法有效凸显能力培养的核心价值，难以精准对接企业的实际需求。

（三）企业层面存在的问题

在职业教育产教融合中，企业是重要的合作主体，然而现阶段的合作，尚未充分发挥企业的主体作用，部分企业对于参与职业教育产教融合的积极性不高，存在“校热企不热”的现象。究其原因，主要有以下两个方面：第一，部分企业对于产教融合的认知不到位，认为培养人才是学校的任务，与企业关系不大，没有真正认识到企业和学校是利益共同体，产教融合模式下培养的人才可以为企业节省大量人力成本。第二，当下的产教融合模式，难以充分保障企

业的利益诉求，致使企业内驱力不足，合作意愿不高，进而影响该模式的整体效果[6]。比如，有些企业与学校采取“订单班”的形式培养人才，学生毕业时认为合作企业的薪酬水平低于一线城市同类岗位，选择到外省就业，进而挫伤企业参与产教融合的积极性。在推进产教融合的进程中，需探索既能满足企业人才需求，又能促进教育质量提升的共赢策略[7]。目前，政府已经出台了一系列支持产教融合的政策，但具体实施细节和配套措施仍不够明确，导致企业在参与产教融合时面临一定的不确定性和风险，影响其积极性。

四、驱动高职教育与地方经济协同发展的实现路径

尽管高职院校在产教融合方面取得了令人瞩目的成绩，但仍面临多方面的挑战，产教融合与区域经济的协同发展需要院校、企业、区域三个层面全方位推进，是一个需要多维、深入研究的问题[8]，接下来，将从学生、院校、企业和政府四个层面，提出驱动高职教育与区域经济协同发展的实现路径，实现二者的持续健康发展。

（一）学生层面：重塑自我认知，驱动职教发展

1. 参与职业指导，明确个人发展定位。《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中指出，职业教育功能定位要由“谋业”转向“人本”，更加注重服务人的全面发展[9]。只有破除学生对职业教育的传统认知，意识到职业教育的根本是为了让不同禀赋和学生能够多次选择、多样化成才，才能从根本上消解学生对于职普分流带来的教育焦虑，从而更有效地推动职业教务的发展。因此，在踏入职业教育的大门后，学生应积极投身于职业指导课程，利用职业测评、职业规划等工具，明确自己的职业目标和兴趣所在，选择既符合自身特点又贴合市场需求的发展路径。

2. 深化产教融合意识。学生应主动了解产教融合的内涵与价值，积极参与相关项目实践。通过院校宣讲、企业案例分享、学长经验交流等途径，充分认识产教融合对提升专业技能、积累行业经验和增强就业竞争力的重要作用。在此基础上，积极参与校企合作的实习实训、项目研发、技能竞赛等活动，将课堂所学的理论知识应用于实际操作，在实践中提升解决行业实际问题的能力， 实现从

“知识学习者”向“技能实践者”的转变。学生这种自我认知的转变与实践能力的提升，能够增强产教融合的实施效能，从而更好地服务于区域经济的转型升级与发展。

（二）院校层面：优化专业结构，强化师资力量

1. 优化专业设置与课程体系。当下，我国职业教育正在经历从“以教为主”向“产教融合”的根本性转变，更加强调服务经济社会发展。作为现代职业教育的核心特征，产教融合要求职业教育在深化改革中，必须与产业转型、区域发展深度绑定，充分发挥校企双方优势，以破解人才培养供给侧与产业需求侧匹配度不高的难题。为紧密对接区域产业链，深化产教融合，高职院校需优化专业设置与课程体系，构建与区域经济需求高度契合的专业群体系，在此基础上，着力形成产教融合的成果转化链和继续教育链，从而定向培养社会真正需要的高素质技能人才。

此外，在人才培养过程中，院校应注重帮助学生树立终身学习的理念，使其认识到学习的意义不仅在于学历的提升，更在于掌握扎实的专业技能、增强实际操作能力。

2. 加强“双师型”师资队伍建设。一方面，积极引进具有企业实践经验的专业技术人才，通过“企业导师进课堂”等方式，促进理论教学与实践应用有效衔接；另一方面，加强对现有教师的实践能力培训，依托企业顶岗、技能培训、学术交流等活动，全面提升教师的专业素养与实践教学能力。同时，可建立科学合理的激励机制，将教师参与产教融合项目、取得“双师”资质及实践教学成果等作为考评指标纳入职称评定与绩效评价体系，充分激发教师投身实践教学的内生动力。

3. 调整与优化人才培养模式。首先，需持续完善人才培养方案与机制，确保育人质量既符合职业教育高质量发展的内在要求，又能有效满足社会发展的现实需求。其次，应着力构建多元化、强实践的课程体系，积极引入行业标准与企业规范，切实提升教学的针对性与实效性，为高职学生的技术技能养成系统赋能。此外，可深入推进项目化教学改革，通过校企协同设计与实施教学项目，促进教育链、人才链与产业链的有机衔接与深度融合，从而在推动产教融合落地的同时，为区域经济发展持续注入动力。

（三）企业层面：树立长远眼光，深化产教融合

企业层面的积极参与和深度合作，是推动高职教育与地方经济协同发展的核心驱动力。要解决当前产教融合中企业层面的问题，关键在于提升企业对融合价值的认知，并切实回应其利益诉求。

1. 提升对于产教融合的认知。企业可通过以下途径系统提升对产教融合的

认知水平：一是加强内部宣导，通过培训、讲座等形式，向员工尤其是管理层系统解读产教融合的政策、模式与价值，使其认识到产教融合对企业发展的重要性；二是建立外部链接，通过与院校、政府建立常态化沟通机制，及时获取产教融合的最新政策、动态及成功案例，增强企业参与的预见性与信心；三是树立长远眼光，认识到产教融合不仅是解决人才紧缺问题的渠道，更是企业集聚创新资源、提升核心竞争力、驱动产业升级的战略支点。

2. 构建长期合作机制。企业应与高职院校建立稳定、持久的战略伙伴关系，通过共同制定项目实施方案与评估标准，构建起权责清晰、运行顺畅的合作框架。在此框架下，校企应协同设计人才培养方案，确保课程内容与岗位要求紧密对接，进而培养出符合企业需求的人才。同时，企业应主动开放实习实训岗位，为学生提供实践平台，在助力其技能成长的同时，也为自身储备高素质后备人才。此外，企业可依托产教融合平台，与院校共建研发载体，借助高校的师资力量与设备条件，联合开展技术攻关与产品创新，从而实现持续的技术创新与成果转化，不断提升自身技术实力与市场竞争力。

不仅如此，企业深度参与产教融合，能有力彰显其社会责任担当和对教育事业的支持，提升自身社会声誉与品牌形象。从长远看，产教融合模式将在员工素质提升、技术创新驱动以及社会认同增强等多个维度，为企业注入持久而深远的战略价值。

（四）政府层面：加强顶层设计，提供有力保障

政府层面在助推高职教育产教融合与地方经济协同发展方面发挥着至关重要的作用，可通过以下举措，为产教融合模式的发展保驾护航，助力地方经济高质量发展。

1. 细化相关政策。针对政策落实不到位的情况，政府部门应进一步细化相关制度，明确各主体的权、责、利关系，通过政策激励和税收优惠、资金补贴等手段，调动企业参与产教融合的积极性。

2. 加大宣传力度。长久以来，人们对职业教育的传统观念在很大程度上制约了产教融合项目的社会接受度与参与度。政府加大宣传力度，积极推广产教融合的理念与实践，可加深社会各界对产教融合项目的了解程度，消除其对职业教育的偏见和误解，逐步构建起对产教融合价值的全新认知框架。

3. 完善监管评估体系。政府建立科学的产教融合评估体系，对项目实施效果进行定期评估，将产教融合的成果纳入企业评估指标，及时调整政策支持和

投入方向，确保产教融合项目的持续健康发展；并强化监督管理，确保项目资金的安全使用和项目的顺利实施；加大对违法违规行为的查处力度，维护产教融合的良好秩序，确保政策能够真正落地生效。

五、结语

产教融合一体化育人模式的完善程度，直接决定了职业教育所培养的现代技能型人才的层次与水平，也深刻影响着职业教育服务地方经济发展的实际效能。本研究基于三螺旋模型，聚焦高职教育与区域经济协同发展，构建“政府引导—企业参与—院校适配—学生赋能”的四维协同框架，旨在通过形成利益共同体，激发各方主体的内生动力，推动人才培养与地方产业需求的深度融合， 从而为区域经济高质量发展提供持续动能。需指出的是，本研究的调研样本目前仅覆盖焦作市高职院校，后续研究将扩大调研范围，选取河南省内不同产业结构的地市进行对比分析，以增强研究结论的普适性与代表性，并深入探寻不同区域特征下产教融合模式的差异化实施路径。

低空经济背景下无人机物流的发展现状、制约问题与对策研究

渤海大学管理学院 张岩松

一、研究背景

在全球经济增速放缓以及区域发展不平衡的背景下，传统产业的增长动能逐渐减弱，新兴产业成为经济结构转型的重要支点。低空经济正是在这一宏观背景下兴起的复合型经济形态，它以地面至1000米的空域资源为基础，依托有人驾驶与无人驾驶航空器的多样化应用，带动制造业、信息业和服务业协同发展，成为推动高质量发展的新引擎[1]。在低空经济的多元应用中，无人机物流被认为是最具商业化潜力和现实意义的应用领域[2]。无人机物流能够突破地面交通瓶颈，实现快速、灵活的货物配送，特别是在“最后一公里”场景、应急救援与偏远地区运输中展现出独特优势。随着智能控制系统、轻量化结构设计与能源技术的持续进步，无人机物流已从实验验证阶段逐步迈向规模化应用阶段，成为低空经济发展的重要驱动力。

二、发展现状：技术突破与政策协同推动

当前，我国无人机物流的发展呈现出技术牵引、政策驱动与应用拓展并行推进的三重特征。

（一）技术层面不断突破

近年来，无人机关键技术体系实现跨越式发展。飞控系统的智能化、复合材料轻量化设计以及氢燃料电池的高能效应用，使无人机在航程、载重与安全性方面持续优化。以氢燃料电池为例，其高比能特性显著提升了无人机在中长距离运输中的经济性。人工智能与路径规划算法的融合，使无人机能够在复杂环境中实现精准飞行与动态避障，为城市空中物流网络建设提供了技术支撑。

（二）政策体系不断完善

政策层面的密集布局为无人机物流发展提供了制度保障。国家层面明确提出“加快低空空域改革，推动低空飞行管理服务体系建设”，地方政府纷纷出台配套措施和政策，构建适合于低空经济的地方发展格局。深圳、苏州、成都等城市在无人机配送、城市应急和低空航线试点方面取得显著成效。2024年中国低空经济产业规模已超过5000亿元，预计2030年有望突破2万亿元。

（三）应用场景持续拓展

无人机物流的商业化应用正加速落地。顺丰、京东、美团等企业已在多个

城市实现定点航线运营，用于快递配送、医疗应急、灾后物资运输等领域。特别是在山区、海岛及交通不便地区，无人机物流有效弥补了传统地面运输的短板，显著提升了物流网络的可达性与韧性。

三、制约问题：安全、成本与监管的多重挑战

尽管无人机物流产业发展势头强劲，市场前景广阔，但其大规模商业化进程仍受制于技术、制度与市场三方面的深层约束。

（一）飞行安全与技术可靠性不足

目前无人机在复杂气象与城市密集环境下的安全性能尚不稳定。其自动避障系统、通信链路与电磁抗干扰能力仍有待提升。尤其在氢燃料电池等新型能源系统应用中，储氢安全性与结构轻量化之间存在技术矛盾，影响了商用推广的可行性。

（二）运营成本高、盈利模式不成熟

无人机物流系统投入成本较高，包括设备采购、能源补给、运维管理及空域申请等环节。当前尚未形成稳定的规模经济效应，企业普遍依赖政策补贴维持试点运营。偏远地区基础设施薄弱、需求分散，也限制了市场化发展的深度。

（三）空域资源管制与法规滞后

我国低空空域长期实行军民合管体制，审批流程复杂，飞行活动受限。缺乏统一的分层分类空域管理体系，使得无人机集群运营、常态化航线飞行难以实现。同时，隐私保护、数据安全与责任认定等法律问题尚待厘清[3]。这进一步限制了无人机物流的常态化运营和空域资源的高效利用，也使产业发展缺乏明确的法律边界和制度支撑。

（四）社会接受度与环保问题并存

无人机噪声干扰、隐私泄露及潜在坠落风险等影响公众接受度。部分机型能耗较高、回收体系不完善，尚未完全实现绿色低碳化，对环境友好度不足。长期来看，这些社会与环境层面的负外部性若得不到有效应对，可能削弱公众对无人机物流的信任基础，进而影响产业的持续扩张与社会嵌入。

四、对策建议：构建安全、高效、绿色的低空物流体系

针对上述问题，未来无人机物流的发展应从技术创新、制度完善、产业协同与可持续发展四个方面着力。

（一）强化关键技术攻关，夯实安全基础

重点突破飞控系统冗余设计、感知与避障算法、氢能动力系统安全验证等

核心技术，构建基于人工智能的飞行状态预测与风险预警机制。加强无人机与地面控制系统的多层通信安全保障，形成“感知—决策—反馈”闭环体系，提升整体运行安全性。通过核心技术的自主可控与系统集成优化，可为我国无人机物流的安全运行与提高国际竞争力奠定坚实技术底座。

（二）创新商业模式，优化成本结构

通过共享平台、模块化制造与集中调度等降低单位运营成本。鼓励建设“无人机港”“低空补能站”等基础设施，完善无人机服务网络。推动政府、企业与资本共同参与低空经济产业基金建设，为产业化提供资金支持。在商业逻辑上，应通过规模化运营与产业链协同，形成从技术创新到市场盈利的闭环机制， 推动无人机物流从政策驱动转向市场驱动。

（三）完善空域管理与法规体系

应加快构建分层分类的低空空域管理体系，明确飞行等级、航线划定及审批流程。推动出台促进低空经济发展的法律法规，为无人机物流合法运营提供法律依据。强化地方立法与行业标准的衔接，建立“放管服”相结合的监管模式，提升空域资源利用效率。法规制度的前瞻布局不仅有助于提升监管科学性与透明度，也为无人机物流的常态化、规模化运营提供制度保障。

（四）推进绿色低碳与社会共治

推广氢燃料电池、电驱动等清洁能源系统，构建低碳供应链。制定无人机噪声标准与隐私保护规范，建立公众参与的社会监管机制，提升社会接受度与可持续发展水平。通过绿色技术创新与公众共治机制的协同推进，可实现经济效益、环境效益与社会效益的多重平衡，塑造低空物流可持续发展的长效格局。

五、结语

总体而言，低空经济的崛起为我国无人机物流产业带来了前所未有的发展机遇。随着政策体系日益完善、技术创新持续深化、商业模式不断成熟，无人机物流将在城市配送、应急保障与区域协调发展中发挥更加重要的作用。未来， 应以“安全、智能、绿色、高效”为核心目标，推动技术创新与制度创新并行， 构建开放共享的低空物流网络体系。只有在政策、技术、市场三者协同发力的条件下，低空经济才能真正成为引领中国经济结构升级与现代化治理的新动能。

高校干部人事档案专项审核工作中的问题与对策探讨

南京警察学院人事处 张青

干部人事档案是各级党委（党组）和组织人事等有关部门在党的组织建设、干部人事管理、人才服务等工作中形成的，系统记录干部个人政治品质、道德品行、思想认识、学习工作经历、专业素养、工作作风、工作实绩、廉洁自律、遵纪守法及家庭状况、社会关系等情况的历史记录材料[1]。人事档案不仅是对个人职业历程的真实记载，更是组织人力资源管理的重要工具，能够为人才选拔、职务晋升、薪酬调整等决策提供重要依据，同时在处理劳动争议和法律诉讼过程中发挥着关键的凭证作用。本文结合笔者所在高校开展干部人事档案专项审核工作的具体实践，对其中存在的相关问题及对策进行分析与探讨。

一、干部人事档案专项审核的标准和内容

干部人事档案必须真实、全面、规范，档案作为个人信息的“储存库”， 应客观完整地反映干部的成长历程。干部人事档案的内容须真实、合法、有效， 严禁任何造假；信息须准确、全面，前后一致，不得出现矛盾；材料的收集、整理和归档须及时，格式与内容须符合规范要求。干部人事档案专项审核的主要内容是审核干部的“三龄两历一身份”及其家庭主要成员和重要社会关系信息。“三龄”指干部的出生时间、参加工作时间、入党时间；“两历”指干部的学习经历和工作经历；“一身份”指干部身份。这些信息是干部提拔任用过程中的重要依据，也是干部人事档案中容易出现造假问题的重点领域。

二、干部人事档案内容存在的问题及认定方式

（一）年龄问题及认定对策。以某高校为例，本次专项审核共涉及532份人事档案，其中113份档案的出生日期存在涂改或前后不一致的情况，占比达21.24%。针对不同情况，主要采取以下认定方式：1.遵循最早记载原则。依据

《入团志愿书》《高中毕业生登记表》《职工登记表》等档案中形成最早的材料，对其中74人的出生时间予以认定。2.农历与公历换算的核实。对8人因未注明农历而需进行农历与公历换算的情形，组织人事部门依据相关政策，前往公安部门调阅原始户籍档案进行核实与换算。3.档案涂改后的综合认定。对24人档案中最早材料存在涂改但整卷档案年龄记录基本一致的情况，派专人赴公安部门查阅原始户籍材料。若户籍材料形成时间早于人事档案，则以户籍材料为准；若晚于人事档案，则需进一步查阅干部早期人事档案及其近亲属档案等辅

助材料，进行综合研判认定[2]。4.历史原因更改年龄的认定。对7人因入学、招工等历史原因曾更改年龄的情况，其中5人认定为入学、招工时填报的较大年龄，2人认定为实际年龄，以杜绝因年龄问题重复获得利益。

5．不一致材料的辅助核实认定。对2人仅在《入团志愿书》中记载的年龄与其他材料不一致，但能提供形成时间更早的派出所原始户籍材料的情况，按规定以其实际出生日期予以认定。

（二）工龄问题及认定对策。干部参加工作的主要形式包括招工、下乡、入伍等。本次专项审核发现，有59人的档案中关于参加工作时间的记载存在不一致的情况，占比11.09%。问题根源在于档案材料形成部门的工作疏漏及干部个人填写不规范，具体表现如下：1.个人填写档案材料不规范。在招工、下乡、入伍等事项中，审批流程通常需2-6个月，部分手续需要跨年度完成。按规定， 参加工作时间应以审批批复为准，但部分人员误将实际到岗报到时间作为参加工作时间，导致档案前后记载矛盾。因此，必须严格以审批文件或其他有效证明材料为准。大中专毕业生参加工作时间通常以转正定级审批表为依据。此外， 20世纪80年代前，由于历史原因，部分人员的入职手续及档案归档工作不规范， 材料缺失，导致难以准确认定。在实际办理退休时，如单位能够提供早期花名册、工资表等原始材料，可据此核定其正式参加工作的时间并计算连续工龄。2.档案材料制作不严谨。审核中发现，干部任免审批表、工资归档表等材料中， 参加工作时间记录不一致的问题较突出，主要因为工作人员未认真核查档案或填写不规范所致，影响了档案材料的严肃性与准确性。

（三）入党时间问题及认定对策。人事档案中涉及入党时间的材料主要集中在干部履历表、任免审批表、年度考核表等。专项审核发现，22人的入党时间填写不准确，占比4.13%。主要原因有：部分人员误将转正时间作为入党时间； 党员本人记忆不清，填写随意性较大；档案管理部门对归档材料审核不严，导致入党时间填写不准确、不规范。根据规定，正确的入党时间应为被确定为预备党员的时间，即党支部大会通过之日。

（四）学历学位问题及认定对策。干部人事档案中的学历学位问题主要表现为相关学籍材料缺失，如学历学位证书复印件、成绩单等；学历学位认定主要依据学历学位证书原件及学信网认证信息，如学历学位证书原件丢失无法提供，应由就读学校提供原始学籍表、成绩单等学籍材料复印件，并附相关情况说明。

（五）工作经历问题及认定对策。干部人事档案中的工作经历问题主要表现为前后信息记载不一致、内容模糊、时间混乱等。工作经历的认定主要依据就业报到通知书、劳动合同、社保缴费证明、公务员登记表、任免审批表等材料。如出现前后不一致，需查找相关人员调动材料，如工作调令、行政介绍信、工资介绍信等进行佐证，或由原工作单位出具相关情况说明，由组织人事部门审核认定。

（六）干部身份问题及认定对策。取得国家干部身份的主要途径包括：一是全日制高等院校毕业生，经组织人事部门办理相关手续，试用期满考核合格并办理转正手续后取得国家干部身份，档案材料包括统一招生登记表、派遣（报到）证、录用干部审批表、转正定级审批表；二是军队干部转业到地方工作， 档案材料包括军队干部转业审批报告表等；三是通过省级组织人事部门统一组织考试录用的国家公务员（机关工作人员）和事业单位聘用制干部，档案材料包括公务员录用审批表、公务员登记表、参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表、聘用制干部审批表等。

（七）档案材料缺失问题及处理方式。专项审核中发现338人缺失履历类、考核类、党团类、学历类、工资类、合同类等相关材料，占比63.53%，主要缺失内容包括：干部履历表；党团类材料，如《入团志愿书》《入党积极分子考察表》《预备党员考察表》《自传》及相关政审材料等；原单位任职期间年度考核材料；各阶段学籍材料，如高考相关材料、《毕业生登记表》、成绩单、授予学位材料等。档案材料缺失应按规定流程由材料形成部门补充完善，具体处理方式包括：其一，为维护档案的历史真实性和原始面貌，优先补充收集原始文件；其二，如原始材料因客观原因缺失，可采用内容性质相同的替代材料。其三，如原件无法获取，可从现有档案卷宗或其他保存原件处复制。其四，对必须重新制作的归档材料（如入党志愿书），应严格按规定程序补充。所有补充材料须注明经办人、经办时间并加盖单位印章。

（八）档案材料制作不规范及处理方式。专项审核中发现履历类、考核类、党团类、工资类等材料存在制作不规范、手续不完备等问题，主要表现为无签名及时间落款、未加盖公章、信息内容填写不完整等。对于因干部个人原因造成的材料不规范，如年度考核表未签名等，应由干部本人在规定时间内补全签名、日期等要素，并出具情况说明。对于缺失程序性要素的材料，应在确保信息真实的基础上，由材料形成单位补充完善。

三、干部人事档案专项审核工作中暴露出的问题

（一）专项审核人员力量薄弱，专业素养有待提升。以某高校为例，由于档案管理专职岗位空缺，相关工作由组织人事部门其他人员兼任，导致本次干部人事档案专项审核工作历时长达4年之久。此外，兼职人员大多不具备档案专业背景，在专业理论、实际操作技能与审核经验等方面均存在不足，缺乏必要的专业素养与审核技巧，难以严格、规范地落实专项审核的各项具体要求，导致整体审核工作缺乏严谨的专业依据和统一标准[3]。

（二）档案工作因循守旧，缺乏创新意识。随着社会的高速发展，当前的档案管理工作在理念和方式上均存在滞后性，创新驱动力明显不足。管理方式仍以传统纸质档案的实体管理为主，对档案的数字化归档、信息化管理与深度应用重视不足，整体信息化建设水平滞后。档案存储依赖单一的纸质介质，管理手段单一，难以适应现代化管理与高效利用的需求。

（三）硬件设备老旧，基础设施不达标。以某高校为例，档案室基础设施及硬件设备已使用近20年，设备严重老化。目前，仅有一间档案库房，档案资料存储环境不达标，无法满足《中华人民共和国档案法》及相关管理规定中关于档案办公用房、整理用房、阅览用房和档案库房应实现“四室分离”的基本要求，存在功能分区混同、安全规范落实不到位等突出问题。

四、加强干部人事档案管理的对策

（一）强化制度建设。为推进干部人事档案管理的规范化与法治化进程， 必须严格遵循《干部人事档案工作条例》《干部人事档案材料收集归档规定》

《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国保守国家秘密法》等相关法律法规与政策要求，重点抓好以下环节的工作：1.建立健全全流程管理制度体系， 涵盖档案转递、查阅利用等环节，形成“制度可依、查阅可溯、转递可查、专人负责”的管理机制。2.严格执行“完整、真实、及时、规范”工作标准。实行源头审核与过程管控双措并举，确保归档材料的真实性、准确性、完整性， 维护干部人事档案的权威性和公信力[4]。

（二）推进档案信息化建设。提升高校人事档案管理效能，必须依托信息技术实现系统性突破。1.构建统一的数字化管理平台。高校应基于大数据技术建立标准化电子档案数据库，制定统一的数据格式和编码规则，实现档案信息的规范存储与管理[5]。2.推动档案业务流程的数字化重构。将收集、整理、审核、调阅等环节嵌入信息化系统，实现全流程自动化控制。3.构建分级授权机

制。按岗位需求设置差异化访问权限，保障敏感信息安全，满足不同部门的业务利用需求。

（三）加强干部人事档案工作队伍建设。当前，高校在档案管理人才的引进与配备上普遍存在岗位职责定位模糊、选拔标准单一、专业背景匹配度不足等问题，导致档案管理队伍的专业素养和业务能力难以适应现代化、信息化管理的迫切需求[6]。为此，高校要从人才工作的顶层设计着手，构建科学、规范的选人用人体系。1.优化人才引进与选拔机制。通过系统性的人才需求分析， 明确档案管理岗位短、长期用人需求。2.突出岗位能力与专业匹配。从档案专业知识、信息系统操作能力等方面选拔专业人才，为提升档案管理效能奠定人才基础。

（四）加强人员培训与绩效考核。高校应着力构建系统化的培训体系与科学的绩效考核机制，以提升档案管理队伍的综合素质。档案管理人员是工作的核心执行者，其专业技能直接影响工作的规范性、准确性与时效性。高校要建立分层次、多维度的培训体系，将专业知识、信息技术应用能力和职业伦理教育纳入常态化培训内容。随着高校人事档案管理向数字化、智能化发展，培训体系需及时更新，绩效考核指标也需动态调整。应持续完善人员培养与激励机制，建设高素质的档案管理队伍，为提升高校人事档案管理效能提供坚实保障。

五、结语

干部人事档案是选拔、任用干部的重要依据。通过全面审核档案，可深入了解并客观评价干部的政治素质与工作能力，为组织选拔德才兼备的干部提供支撑。开展专项审核工作，确保档案材料真实、准确、完整和规范，保障档案管理的严肃性和可信度，使其在干部选拔任用、监督管理等工作中发挥基础性作用，为高校内部治理提供科学依据，推动人事档案管理向科学化、规范化方向发展。

高校债务管理存在的问题及其对策

广西电力职业技术学院 谭琳芳

0. 引言

近年来，我国高等教育事业实现跨越式发展，高校数量与招生规模稳步增长，高校在国家创新体系中的地位日益凸显，这对高校在教学设施、实验设备、师资队伍等方面的资金投入提出了更高要求。在财政拨款增长幅度有限与高校自身创收能力尚显不足的双重约束下，银行贷款、专项债券、融资租赁等多元化融资方式成为高校弥补资金缺口的重要途径。适度的债务融资能够为高校发展注入动力，助力其增强办学实力与核心竞争力，但债务规模失控、管理机制缺失、风险防控不力等问题极易引发系统性财务风险，干扰高校的正常教学与科研秩序。因此，深入探索高校债务管理路径，强化财务风险控制的系统性与前瞻性，已成为当前高校财务管理的当务之急。

0. 高校债务管理的重要性

   1. 保障核心职能稳定落地

教学与科研是高校的核心职能，其有序开展离不开持续稳定的资金保障。科学的债务管理能够实现融资资金与办学需求的精准对接，通过合理规划资金投向与偿付节奏，有效避免债务违约导致的资金链断裂问题。从财务保障角度看，有效的债务管理能够确保教学设备更新、科研项目开展、教职工薪酬发放等基础性工作的资金需求得到满足，维持高校教学、科研活动的连续性与稳定性。反之，若债务管理不当，出现资金挪用、偿付逾期等问题，将直接干扰教学和科研工作的正常开展，影响人才培养质量与科研创新效率。因此，强化债务管理是保障高校核心职能稳定落地的重要环节。

2. 支撑高校可持续发展

高校发展具有长期性、系统性与战略性，其学科建设、人才培养、科研创新等核心工作均需要长期稳定的资金投入。过度负债或财务风险失控会使高校陷入“举新债还旧债”的恶性循环，大量资金被用于债务偿还，挤占学科建设、人才培养、科研创新等关键领域的投入资金，制约高校核心竞争力的提升。有效的债务管理能够通过科学测算偿债能力、合理确定债务规模、优化债务结构等方式，实现短期发展需求与长期财务安全的动态平衡，确保债务规模与高校财力水平、收入增长趋势相匹配。在这一过程中，高校能够将有限的资金聚焦

于核心发展领域，保障优势学科持续领跑、新兴学科加速发展，为实现可持续发展奠定坚实基础［1］。

0. 高校债务管理存在的问题

   1. 债务规模失控，偿债压力陡增

部分高校在发展过程中受“规模扩张”传统思维的影响，缺乏对办学定位与发展需求的理性研判，存在盲目追求办学规模扩大与硬件设施升级的倾向， 过度依赖银行贷款等融资方式，导致债务规模远超自身财力承受范围，形成“负债增长快于收入增长”的失控局面。从收入结构来看，高校收入主要依赖财政拨款与学费收入，这两类收入受政策调整、招生规模等因素制约，增长幅度相对稳定，而债务的本金与利息支出具有刚性特征，一旦形成规模，便需要按时足额偿付。这种“刚性支出与有限收入”的矛盾会使高校偿债压力持续累积， 不仅可能导致教职工薪资拖欠、教学科研经费压缩等问题，还易引发债务违约风险，对高校正常运行造成严重冲击。

2. 融资渠道单一，债务结构僵化

当前，我国高校融资渠道存在显著的单一化问题，银行中长期贷款在债务总额中的占比普遍过高，引入社会资本、融资租赁等融资渠道的利用效率较低， 导致债务结构缺乏灵活性与抗风险能力。从融资成本角度来看，单一的债务结构使高校对利率波动、信贷政策调整等外部环境变化极为敏感，若遭遇央行加息或银行信贷收紧，将直接导致融资成本上升，增加财务压力。同时，部分高校存在“短债长用”的结构性失衡问题，将短期流动资金贷款用于教学楼、实验楼等长期基建项目，导致短期偿债需求与长期资金回收周期不匹配。这种期限错配极易引发资金链断裂风险，若无法及时通过再融资等方式缓解短期偿债压力，可能导致债务逾期，影响高校信用评级，进一步增加后续融资成本。

3. 债务管理机制缺失，决策监管体系缺位

债务管理机制缺失与决策监管体系缺位，是当前高校债务管理问题产生的重要内部因素。从组织架构来看，部分高校尚未建立专门的债务管理机构，缺乏具备债务风险管理、融资规划等专业能力的复合型人才，债务决策多由校领导主导，未形成“专业论证、风险评估、集体决策”的科学流程，易导致盲目融资、违规举债等问题［2］。在资金使用环节，缺乏严格的专款专用制度与全程监管机制，资金挪用、低效使用等现象时有发生。部分高校将专项债务资金用于非指定领域，或在设备采购、项目建设中存在铺张浪费现象，导致债务资

金回报率偏低。此外，高校财务人员多专注于日常核算工作，缺乏对债务的管理能力与风险预判意识，进一步加剧了债务管理的风险。

4. 财务风险预警体系不完善，风险响应滞后

财务风险预警体系不完善，风险响应滞后，是高校债务风险从萌芽走向爆发的关键诱因。部分高校尚未构建常态化、智能化的风险预警机制，缺乏对债务规模、偿债能力、资金流动性等核心指标的动态监测与量化分析，对风险的识别仍停留在年度财务审计等阶段性工作上，无法实时掌握风险变化趋势。从风险处置逻辑来看，由于缺乏明确的预警阈值与分级处置标准，在风险萌芽阶段，高校难以及时识别风险隐患并采取应对措施；当风险显性化甚至爆发时， 才被动开展应急处置工作，往往会错失风险化解的最佳时机。这种“事后补救” 的模式易导致风险扩散，使单一的债务风险演变为影响教学、科研、管理等多领域的综合性危机，增加风险处置的难度与成本。

0. 高校债务管理问题的对策

   1. 锚定偿债能力，严控债务规模

针对债务规模失控问题，高校需要以自身财力为核心约束，建立“测算科学、准入严格、保障有力”的债务规模管控机制。

一方面，构建科学的债务规模测算模型，综合考量近三年平均可支配收入、收入增长预期、资产变现能力、办学成本刚性支出等要素，将年度偿债能力上限科学设定为近三年平均可支配收入的40%，并结合五年发展规划制定债务总量控制目标，确保债务增速与收入增长水平相匹配［3］。

另一方面，建立严格的债务准入审核制度，对新增融资项目实行“偿债能力一票否决制”，明确要求基建、学科建设等融资项目必须提交完整的可行性研究报告、现金流测算报告及收益预测分析报告，确保项目预期收益对债务本息的覆盖倍数不低于1.2，未达标准的项目一律不予立项融资。同时，积极争取财政资金支持，主动对接国家及地方教育发展战略，对于符合国家重点学科建设、重大科研平台搭建等政策导向的项目，全力申请教育专项债或财政贴息， 通过政策性融资减轻刚性偿债压力。

2. 拓宽融资渠道，优化债务结构

为破解融资渠道单一、债务结构僵化的问题，高校需要构建“多元协同、结构优化、成本可控”的融资体系。

一方面，打破对银行贷款的路径依赖，积极引入社会资本参与学生公寓、

食堂、体育场馆等后勤服务设施的建设与运营，以场地使用权、服务管理权等资源置换建设资金，缩小直接债务规模。同时，强化校友联络与社会捐赠工作， 建立完善的捐赠管理体系，通过设立教育发展基金、发布捐赠项目清单等方式， 引导校友及社会力量支持高校发展，提高捐赠资金在发展资金中的占比。

另一方面，科学优化债务期限与利率结构，严格遵循“长债配长投、短债补流动”的原则，对教学楼、实验室等长期资产投资，优先选择10年以上中长期低息贷款；对教材采购、设备维修等短期资金需求，合理使用3年期以内的流动资金贷款或银行承兑汇票，杜绝“短债长用”［4］。同时，灵活运用固定利率贷款、利率互换等金融工具锁定融资成本，主动对接政策性银行，凭借高校公益属性与发展前景争取教育专项贷款的利率优惠，降低整体融资成本。

3. 健全债务管理机制，强化全程监管

针对债务管理机制缺失、决策监管体系缺位的问题，高校需要建立“决策科学、执行规范、监管有力”的债务管理闭环体系。

在决策环节，成立由财务、审计、学科建设等部门专业人员及校外财务专家组成的债务管理委员会，明确其为债务决策的唯一权威机构，所有融资项目必须经过“需求论证—风险评估—效益测算—集体审议”的标准化流程，确保决策的科学性与合规性。

在执行环节，建立债务资金专款专用制度，为每笔债务资金建立全生命周期管理台账，明确资金用途、使用节点、责任部门，将资金拨付与项目进度、质量验收紧密相连，从流程上